II SAB/Po 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste postanawia odrzucić skargę /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie "niewykonania uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1998 r. o oddaniu skarżącemu gruntu w użytkowanie wieczyste" oraz "niepodjęcia takich czynności jak zwrot nakładów wartości budynków i pokrycia szkód, związanych z unieważnieniem umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na mocy umowy notarialnej z dnia [...] października 1998 r. nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. S. Następnie umowa ta na wniosek Gminy S. została unieważniona wyrokiem Sądu Okręgowego w P., zaś przyczyny unieważnienia umowy były zawinione przez Gminę. Od 2009 r. skarżący żąda ponownego zawarcia umowy o oddanie wspomnianej nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo zwrotu nakładów poniesionych na realizację budowy i pokrycia szkód wynikłych z konieczności przeniesienia działalności gospodarczej. Burmistrz Miasta i Gminy S. nie wykonuje zatem ciążących na nim obowiązków, tj. nie realizuje wymienionej uchwały Rady Miejskiej o oddaniu skarżącemu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej odrzucenie w zakresie, w jakim dotyczy ona stwierdzenia niezgodności z prawem braku rozliczenia nakładów i ustalenia odszkodowania, a w pozostałym zakresie – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 1998 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie oddania na wieczyste użytkowanie gruntu i sprzedaż budynku położonego w S. przy ul. S. W myśl tejże uchwały nabywca miał być wyłoniony w drodze przetargu pisemnego nieograniczonego. W dniu [...] października 1998 r. Gmina zawarła ze skarżącym umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynku. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. Sąd Okręgowy w P. w sprawie [...] stwierdził nieważność wymienionej umowy. Powodem unieważnienia umowy były błędy w procedurze przetargowej. W konsekwencji więc skarżący korzysta obecnie z przedmiotowej nieruchomości bez tytułu prawnego. Organ administracji publicznej zauważył przy tym, że uchwała z dnia [...] czerwca 1998 r. udzielała jedynie zezwolenia na sprzedaż nieruchomości, a nie tworzyła obowiązku jej zbycia. Dlatego też nie można zarzucić Burmistrzowi Miasta i Gminy S., że pozostaje w stanie bezczynności. Niepodjęcie z kolei przez Burmistrza działań zmierzających do rozliczenia nakładów i wypłaty odszkodowania nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Spór w tym zakresie ma bowiem charakter wyłącznie cywilnoprawny i dotyczy sfery zarządu majątkiem gminnym, a nie podejmowania przez nią działań władczych z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 584 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 101a ust. 1 powołanej ustawy, że przepisy art. 101 tejże ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktycznie narusza prawa osób trzecich. Trzeba jednocześnie podkreślić, że zawarte w art. 101a ust. 1 powołanej ustawy odesłanie do art. 101 ust. 1 tejże ustawy oznacza, iż zaskarżeniu podlega wyłącznie niepodejmowanie przez organ gminy czynności nakazanych przez prawo w sprawach z zakresu administracji publicznej. To ostatnie pojęcie dotyczy z kolei przypadków, gdy organ administracji publicznej w sposób władczy kształtuje sytuację prawną innego podmiotu, w szczególności poprzez przyznanie lub odebranie mu praw lub obowiązków. Tylko wtedy możliwe jest powołanie się na art. 101a ust. 1 cytowanej ustawy. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zauważyć, że Z. K. wskazał właśnie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawę prawną skargi z dnia [...] maja 2015 r., podnosząc, że Burmistrz Miasta i Gminy S. nie podejmuje czynności nakazanych przez prawo (k. 3-5 akt sądowych). Czynności te miały dotyczyć: (1) zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz (2) rozliczenia nakładów poczynionych na tę nieruchomość i wypłaty odszkodowania w związku z wygaśnięciem wspomnianego prawa rzeczowego. Z tej perspektywy należy zatem stwierdzić, że skarga była niedopuszczalna, gdyż nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste następuje poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Tym samym ustawodawca wyraźnie wskazuje w powyższym przepisie, że wspomniane prawo rzeczowe jest ustanawiane w drodze kontraktu cywilnoprawnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze władczym. Trzeba też zaznaczyć, że z prawnego punktu widzenia strony takiej umowy mają względem siebie równorzędny statusu, a zatem nie występuje charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych podporządkowanie danego podmiotu organowi administracji publicznej. Tym samym nie można także uznać, że sprawa zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Konsekwentnie zatem należy również wykluczyć powoływanie się w rozważanym zakresie na art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konkluzję tę dodatkowo wzmacnia fakt, że ustawodawca nie przewiduje w przywołanej wyżej ustawie o gospodarce nieruchomościami ogólnego nakazu zawierania wspomnianego kontraktu. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, takiego obowiązku nie można także wyprowadzić z uchwały Rady Miasta podjętej w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy. Akt wydany na podstawie tego przepisu udziela jedynie zezwolenia na dokonanie określonej czynności, w szczególności czynności rozporządzającej. Nie kreuje on jednak obowiązku dokonania tej czynności. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, sprawa zawarcia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ma charakter cywilnoprawny. Podobnie należy też ocenić żądania skarżącego dotyczące rozliczenia nakładów poczynionych na tę nieruchomość i wypłaty odszkodowania w związku z wygaśnięciem wymienionego prawa rzeczowego. Roszczenia te stanowią bowiem konsekwencję zawarcia umowy z dnia [...] października 1998 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i późniejszego jej unieważnienia. Nie mają one zatem charakteru administracyjnoprawnego ani nie są związane z władczym oddziaływaniem na sytuację prawną drugiego podmiotu. W tym zakresie należy więc uznać, że wykluczone jest powoływanie się na art. 101a ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Podsumowując, skarga Z. K. dotyczy sprawy cywilnoprawnej, a nie sprawy z zakresu administracji. Tym samym okazała się ona niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 22 października 2014 r., I OSK 2579/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 2316/13, tamże; postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2013 r., I OSK 1192/13). Ewentualne roszczenie skarżącego mogą być natomiast dochodzone przed sądem powszechnym. W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 16 § 2 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi. /-/ E. Podrazik