II SAB/Po 63/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. w przedmiocie legalności robót budowlanych I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że postępowanie było prowadzone przewlekle, III. stwierdza, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażącego naruszenia prawa, IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w G. grzywnę w wysokości[...] zł ([...] złotych), V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Datowaną na dzień 10 czerwca 2014 r. skargą (data wpływu do organ: 16 czerwca 2014 r.) M. G., reprezentowana przez adwokata T. Ś., wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w załatwieniu sprawy legalności otworów okiennych umiejscowionych w ścianie budynku usługowo – produkcyjnego usytuowanego w granicy nieruchomości położonej w G. przy ul. M.. Zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność postawiono zarzuty naruszenia art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 7 i 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: "K.p.a.", podnosząc, że fakt braku wydania, od ponad 1,5 roku decyzji w sprawie rażąco narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego określone w K.p.a. Równocześnie wniesiono o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w sprawie, orzeczenie, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i wymierzenie organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie legalności otworów okiennych umiejscowionych w ścianie budynku usługowo – produkcyjnego zostało wszczęte z urzędu w dniu 16 lutego 2012 r. Podczas jego trwania ustalono, że właściciele nieruchomości położonej w G. przy ul. M. dopuścili się samowolnej przebudowy opisanego powyżej budynku. Wobec powyższego, decyzją z dnia ... 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał ich do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację dokonanej samowoli, jednak zobowiązanie powyższe nie zostało przez nich wykonane. W październiku 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z zapytaniem, dotyczącym etapu postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie otworów okiennych, a po uzyskaniu odpowiedzi, że decyzja powyższa nie została jeszcze wydana, od stycznia 2013 r. do lutego 2014 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia 24 lutego 2014 r. organ zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W dalszej części skargi podniesiono, że działanie organu w sposób rażący naruszało zasadą szybkości postępowania, a stan całkowitej bezczynności organu naruszył nie tylko przepis art. 12 K.p.a., ale również przepis art. 36 K.p.a., gdyż na żadnym etapie postępowania organ nie informował stron o przyczynach braku załatwienie sprawy. Podniesiono, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a postanowieniem z dnia ... 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenia za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji termin na załatwienie sprawy. Skarżąca zakwestionowała jednak stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, podnosząc, w odwołaniu do wyroków sadów administracyjnych, że nie podejmowanie w tak długim okresie czasu żadnych czynności w sprawie, wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, ze w dniu ... 2014 r. została wydana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie. Równocześnie wyjaśniono, że termin załatwienia sprawy wynikał z jej skomplikowanego charakteru oraz konieczności odtworzenia historycznej kompozycji elewacji przedmiotowego budynku. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 17 października 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wyjaśnił, że inwestorzy do dnia dzisiejszego nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie podlega umorzeniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu, polegającą na niezajęciu przez organ administracji stanowiska w sprawie w przypisanej prawem formie, np. decyzji czy postanowienia, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. należy w tym miejscu wskazać, iż wykorzystanie środka prawnego jakim jest zażalenie w trybie art. 37 kpa jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Ponieważ skarżąca kwestionuje stan obiektu budowlanego i legalność robót przy nich prowadzonych, to sprawa wymaga rozpatrzenia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy mają również zastosowanie do określenia organów właściwych do rozpoznania wniosku skarżących. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa właściwym organem do rozpoznania zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ. W przedmiotowej sprawie ustawa "Prawo budowlane" wskazuje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WWINB) jako organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia w stosunku do PINB w G., będącego organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji (art. 80 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy). Przed wniesieniem przedmiotowej skargi skarżąca tryb tern wyczerpała, zatem Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny sprawy, której skarga dotyczy. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organy, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wydanie bowiem decyzji przez organ administracji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga została wniesiona w dniu ... 2014 r., natomiast w dniu ... 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone postępowanie administracyjne legalności otworów okiennych umiejscowionych w ścianie budynku usługowo – produkcyjnego usytuowanego w granicy nieruchomości położonej w G. przy ul. M.. Tym samym, w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to jest w dniu 17 października 2014 r. niemożliwym stało się wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, postępowanie sądowe podlegało, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 powyższej ustawy, umorzeniu. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 lipca 2012 r., Baza NSA). Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przechodząc do dokonania niniejszej oceny wskazać należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji, zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności otworów okiennych umiejscowionych w ścianie budynku usługowo – produkcyjnego usytuowanego w granicy nieruchomości położonej w G. przy ul. M. zostało wszczęte z urzędu w dniu ... 2012 r. (k. 55 akt administracyjnych). W czasie jego trwania organ, decyzją z dnia ... 2012 r. wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację dokonanej samowoli do dnia ... 2012 r. (k. 89 akt administracyjnych). Z uwagi na fakt, że zobowiązanie powyższe nie zostało przez nich wykonane z uwagi na niemożność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy – o czym poinformowali organ pismem z dnia ... 2012 r. (k. 106 akt administracyjnych), pismem z dnia ... 2012 r. (k. 107 akt administracyjnych) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Prezydenta Miasta G. z zapytaniem, dotyczącym etapu postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie otworów okiennych. Po uzyskaniu odpowiedzi w dniu ... 2012 r., że decyzja powyższa nie została jeszcze wydana oraz po uzyskaniu od inwestorów informacji, że nie uzyskali oni jeszcze decyzji o warunkach zabudowy (pismo z dnia ... 2013 r., k. 118 akt administracyjnych) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego aż do lutego 2014 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia ... 2014 r. organ zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W ocenie Sądu powyższe okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że zasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa, a bezczynność organu miała charakter ewidentny. Zauważyć bowiem należy, że wbrew ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, wyznaczającym zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), organ pozostawał przez ponad rok w bezczynności, nie podejmując pomiędzy styczniem 2013 r., a lutym 2014 r. żadnych działań. Tak duża zwłoka w postępowaniu, w sposób oczywisty naruszająca terminy załatwienia sprawy określone w przepisach K.p.a., nie może być przy tym niczym usprawiedliwiona. Choć obecnie organ zasłania się szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy, to jednak zauważyć należy, że nie podejmował on żadnych czynności mogących przyśpieszyć jej rozstrzygnięcie. Zwraca uwagę fakt, że jak wyjaśniono w piśmie procesowym z dnia 01 października 2014 r. działania zmierzające do odtworzenia historycznej kompozycji elewacji przedmiotowego budynku zostały podjęte dopiero w maju 2014 r., przy czym nic nie stało na przeszkodzie, by działania powyższe podejmować wcześniej, bez konieczności pozostawania w bezczynności. W tych uwarunkowaniach również zarzut prowadzenia postępowania przewlekle jest uzasadniony. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że przez cały okres postępowania organ nie realizował obowiązku nałożonego na niego w art. 36 K.p.a. i nie informował stron o konieczności przedłużenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że okoliczność powyższa dodatkowo przesądza o fakcie rażącego naruszenia prawa, przy czym zauważyć należy, że w realiach przedmiotowej sprawy nawet dochowanie powyższemu obowiązkowi nie skutkowałoby usunięciem stanu bezczynności, gdyż jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie usuwa bezczynności, gdyż samo powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, aby zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestawała istnieć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13, Baza NSA). Mając na względzie powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny, podkreślić należy, że stosownie do treści art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd jest dodatkowo uprawniony do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek grzywny. Co istotne, możliwość powyższa istnieje również w sytuacji wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność i umorzenia postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 635/13, Baza NSA). Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ wyda już decyzję, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu, ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie fakt niezwykle długiej – ponad rocznej – zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy, przy równoczesnym braku jakichkolwiek działań zmierzających do jej usunięcia, powoduje, że w sprawie konieczne stało się wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny. Orzeczenie w powyższym przedmiocie zagwarantuje, iż w przyszłości, w podobnych sprawach, organ nie będzie w sposób nieuzasadniony uchylał się od podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co będzie z kolei służyło zabezpieczeniu interesu społecznego. Sama wysokość orzeczonej grzywny (500 zł), spełnia funkcje represyjną, przy czym podkreślić należy, że nie ma ona charakteru rekompensaty dla skarżącej, lecz zagwarantuje prawidłowe funkcjonowanie organu w innych postępowaniach. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 4 sentencji. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63). Sąd orzekając o kosztach uwzględnił poniesiony przez skarżącą koszt wpisu, wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla pełnomocnika.