II SAB/Po 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi " A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku " A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] datowanego na dzień 22 grudnia 2021 r. i zarejestrowanego przez organ pod numerem [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADANIENIE W dniu 22 grudnia 2021 r. pełnomocnik pracodawcy " A" z siedzibą w [...], P. M. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca dla N. M. na stanowisku "kierownik biura". Wniosek został przesłany za pośrednictwem portalu praca.gov.pl i opatrzony potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Dnia 25 stycznia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody z uwagi na niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku. Skarżący wniósł aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do dokonania czynności w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, 3. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zezwolenie na pracę typ [...] nr [...] dla N. M. zostało wydane w dniu 31 stycznia 2022 r. Na podstawie wydanego zezwolenia może ona podjąć zatrudnienie od 18 marca 2022 r. do 17 marca 2025 r., na stanowisku kierownik biura, na podstawie umowy o pracę w wymiarze pełnego etatu, z miesięcznym wynagrodzeniem [...] PLN miesięcznie. Organ podniósł, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z niedostatecznej ilości pracowników urzędu, dużej ilości złożonych wniosków oraz przedłużającym się stanem pandemii, a czynności w sprawie zostały podjęte w najkrótszym możliwym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana bezczynność dotyczy postępowania, które powinno być zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Do skargi na bezczynność lub przewlekłość nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona co najmniej do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Niewyczerpanie w/w środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niemniej przedmiotowa sprawa dotyczy wydania zezwolenia na pracę, a zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021r., poz. 1100 z późn. zm.), wprowadzono rozwiązanie wyłączające stosowanie ponagleń, o których mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę. Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie był zobowiązany do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. i wniesienie ponaglenia nie było konieczne. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana bezczynność dotyczy braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność w postępowaniu Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda był bezczynny w sprawie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę. Skarżący wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę wniósł w dniu 22 grudnia 2022 r. Miesięczny termin do załatwienia sprawy upłynął z dniem 21 stycznia 2022 r. Należy wskazać, że po wniesieniu skargi organ niezwłocznie wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na pracę. zezwolenie na pracę typ [...] nr [...] dla N. M. zostało wydane w dniu [...] stycznia 2022 r. Na podstawie wydanego zezwolenia może ona podjąć zatrudnienie od 18 marca 2022 r. do 17 marca 2025 r., na stanowisku kierownik biura, na podstawie umowy o pracę w wymiarze pełnego etatu, z miesięcznym wynagrodzeniem [...] PLN miesięcznie. W związku z załatwieniem sprawy przez organ przed wydaniem wyroku , koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu (decyzji) stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Z akt sprawy wynika, że organ po wniesieniu wniosku, a przed wniesieniem skargi nie podjął w sprawie żadnej czynności. Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1.) Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Sąd wskazuje w tym miejscu, że dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dopiero jeśli właściwy organ przekroczy termin podstawowy załatwienia sprawy (określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych) lub termin dodatkowy (wyznaczony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), wtedy dochodzi do powstania stanu bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. To stanowisko pozostaje spójne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1500/19 (CBOSA), w myśl którego przy ocenie czy doszło do bezczynności organu, czyli do załatwienia sprawy po upływie terminu do jej załatwienia, sąd narusza prawo, jeżeli pomija okoliczność dokonania przez organ przedłużenia terminu i poinformowania o tym strony. Jest to okoliczność mogąca mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej bezczynności. Gdyby bowiem okazało się, że doszło do skutecznego przedłużenia przez organ terminu załatwienia sprawy i zachowania przez organ tego przedłużonego terminu, należałoby uznać, że nie doszło do bezczynności. Taka sytuacja nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, co uzasadnia postawienie mu zarzutu bezczynności. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy mieć na uwadze, że bezczynność organu w niniejszej sprawie pokrywa się z paraliżem aparatu administracyjnego wywołanego przez pandemię koronawirusa. Tym samym opóźnienie w działaniach organu nie jest w oczywisty sposób pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Mimo bezsprzecznej bezczynności organu, należy mieć na uwadze, że obostrzenia obowiązujące w tym szczególnie trudnym okresie uniemożliwiają bezrefleksyjnego uznania przekraczania terminów przez organy za rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że przekroczenie w/w terminów ustawowych było niewielkie, zaledwie kilkudniowe. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku), jednak bez rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego go adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wpis od skargi w wysokości [...],- oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.