II SAB/Po 67/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę T. L. wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 1 akt administracyjnych), powołując się na ustawę z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (wówczas tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwanego dalej "Dyrektorem Izby") o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wskazania, cyt.: 1. Liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami lAS, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od [...] sierpnia 2020 r. do dnia odpowiedzi na wniosek (dane oddzielnie dla cywili i funkcjonariuszy); 2. W których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę wyżej wymienione osoby? Proszę podać nazwy tych jednostek organizacyjnych (urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe, siedziba lAS) oraz liczbę osób, u których stwierdzono zakażenie z podziałem na rodzaj jednostek organizacyjnych. Nadto we wniosku zaznaczył, że żądana informacja powinna być udzielona w formie elektronicznej i przekazana na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Izby pismem z [...] listopada 2020 r., [...] (k. 3 akt administracyjnych) poinformował T. L., że dane na temat liczby zakażonych pracowników i funkcjonariuszy nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Nie odnoszą się one bowiem do władzy publicznej, czy też wykonywania funkcji publicznych. Przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r. przesłanym za pośrednictwem ePUAP T. L. przesłał skargę datowaną na ten sam dzień. Zaskarżył w niej bezczynność Dyrektora Izby w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r.. Zarzucił przy tym naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wskazują na powyższe zarzuty wniósł o: (1.) zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na jego wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej; (2.) przekazanie Sądowi przykładowych raportów składanych przez Dyrektora do Ministerstwa Finansów w sprawie zakażeń koronawirusem na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1856 – uw. Sądu); (3.) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz (4.) zasądzenie od organu na jego rzecz skarżącego grzywny. W uzasadnieniu skargi T. L. wyjaśnił, że organ nie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dodał, że stanowisko organu, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. jest bezzasadne. Zdaniem T. L. wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, albowiem świadczą o możliwym stanie zagrożenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej. Za takim stanowiskiem przemawia także oświadczenie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (https://uodo.gov.pl/pl/138/1456), zgodnie z którym przepisy o ochronie danych osobowych nie mogą być stawiane jako przeszkoda w realizacji działań w związku z walką z koronawirusem. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że organ w udzielonej odpowiedzi wprawdzie nie wskazał przepisów o ochronie danych osobowych jako przeszkody w udostępnieniu wnioskowanych informacji, niemniej przywołane wyżej oświadczenie Prezesa Urzędu potwierdza, że dane o liczbie zakażonych powinny być jawne i znane obywatelom. Skarżący podał także, że Dyrektor Izby jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, ponieważ w Izbach Administracji Skarbowej sporządzane są raporty statystyczne i zbiorcze, przekazywane do Ministerstwa Finansów oraz do Szefa Służby Cywilnej. Powołał się na treść dołączonych do skargi pism Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W.. W obszernej odpowiedzi na skargę (k. 30-39 akt sądowych) Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] listopada 2020 r. Rozwijając argumentację w kontrze do wywodów T. L. organ wyjaśnił, że wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji prawo do informacji publicznej dotyczy działalności wskazanych podmiotów, a nie dotyczy samych tych podmiotów w oderwaniu od ich działalności. Dyrektor Izby dokonał dalej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji wraz z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zaznaczając, że dostęp do informacji publicznej dotyczy sposobu wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące funkcje publiczne. U.d.i.p. pozwala na wyodrębnienie pojęcia "sprawy publicznej", czyli przejawu aktywności, które wiąże się z wykonywaniem zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem publicznym. To przedmiotowe wyodrębnienie a contrario oznacza, że istnieje także taka sfera aktywności podmiotów publicznych, która może łączyć się z generowaniem określonej informacji, ale ta nie dotyczy zadań publicznych i gospodarowania majtkiem publicznym. Ponadto w ocenie Dyrektora Izby nie bez znaczenia jest to, że kwestie dotyczące informowania o zagrożeniach związanych z zachorowaniami (COVID-19) regulowane są przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 z późn. zm. - art. 2092 § 1), a zatem dane dotyczące zdrowia pracowników powinny być udostępniane w możliwie wąskim gronie osób. Niezależnie organ powołał się na art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE 119 z dnia 4 maja 2016 r., s. 1-88) podkreślając, że przetwarzanie danych o stanie zdrowia osób podlega ograniczeniu. Z tego choćby powodu pracodawca nie może swobodnie przetwarzać ani przeglądać danych o zachorowaniach pracowników na potrzeby udostępnienia informacji osobie trzeciej. Ponadto owe dane o zachorowaniach są – stosownie do wykładni organu przytoczonej w poprzednim akapicie – danymi nie o zadaniach publicznych, ale właśnie danymi o zdrowiu osób prywatnych nie związanymi z pełnioną przez nich funkcją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Zasady i tryb udzielenia informacji publicznej regulują przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności, to jest albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazać trzeba, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, 14 kwietnia 2017 r., I OSK 872/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji publicznych, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Izby w rozpoznaniu wniosku T. L. z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji, którą wnioskodawca uznaje za publiczną. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Izby jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. 2021 r., poz. 422 z późn. zm.) dyrektor izby administracji skarbowej jest organem Krajowej Administracji Skarbowej, który wykonuje zadania publiczne, o których mowa w art. 25 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ocena charakteru prawnego żądanej informacji, mianowicie, czy żądana we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. informacja stanowi informację publiczną. Wyjaśnienia wymaga, że informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu dostęp do każdej informacji i dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Podkreślenia wymaga, iż kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2019 r., I OSK 2419/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). U.d.i.p. nie służy do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, bowiem jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, nie jest to natomiast publiczny dostęp do wszelkich informacji. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym między innymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu żądane we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacja o konkretnej jednostce chorobowej pracowników (funkcjonariuszy) nie wiąże się bowiem z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, nie posiada związku z wykonywaniem zadań publicznych czy z gospodarowaniem mieniem publicznym. Żądana informacja nie dotyczy funkcjonowania władzy publicznej, nie stanowi działania i zaniechania w zakresie powierzonych zadań i kompetencji publicznoprawnych. Wnioskowane informacje dotyczą sfery prywatnej pracowników i ich stanu zdrowia. Zbieranie i przekazywanie danych na temat ilości zachorowań do organów centralnych nie powoduje, że takie informacje stają się informacjami publicznymi. Sama liczba chorych nie obrazuje, czy funkcjonowanie organu jest zagrożone. Wynika to z faktu, że część pracowników pomimo stwierdzonej choroby może pracować zdalnie. Nadto istotne jest to których pracowników z uwagi na pełnioną funkcję w organie dotyczy choroba. Dla porównania – w orzecznictwie wskazuje się, że informacja dotycząca absencji pracowników samorządowych pełniących w gminie funkcje publiczne stanowi informację publiczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r., II SAB/Wa 1148/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją. Pytania T. L. dotyczyły po pierwsze zakażenia, które nie musi powodować wykluczenia pracowników z obowiązków, a po drugie chodziło o konkretny rodzaj zakażenia, a więc o daną tym bardziej z absencją nie związaną (absencja pracowników może być powodowana różnymi powodami, w tym różnymi chorobami). Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu, że objęte wnioskiem informacje dotyczące liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami Izby Administracji Skarbowej, u których stwierdzono zakażenie [...] w okresie od [...] sierpnia 2020 r. do dnia odpowiedzi na wniosek ze wskazaniem jednostek organizacyjnych, w których te osoby świadczyły pracę lub pełniły służbę – nie stanowią informacji publicznej. Zasadnie zatem organ poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności. Skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.