II SAB/Po 70/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Ś. do rozpoznania wniosku M. J. o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej zadłużenia Gminy Ś. na dzień (...) grudnia 2002 roku oraz na dzień (...) września 2010 roku zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112 poz. 1198), w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, III. zasądza od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy M. J. w dniu (...) września 2010 r. złożył w Urzędzie Miejskim w Ś., kierowany do Burmistrza Miasta Ś., wniosek o udostępnienie, na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198), informacji publicznej dotyczącej zadłużenia Gminy Ś. na dzień (...) grudnia 2002 r. oraz na dzień (...) września 2010 r. (pkt 1), pozyskania środków Unii Europejskiej przez Gminę w latach 2003-2009 i na dzień (...) września 2010 r. w rozbiciu na poszczególne lata i na jakie zadania zostały przeznaczone (pkt 2), wymienienie zadań inwestycyjnych, które były realizowane przez Gminę w latach 2003-2010 (pkt 3), podanie, jakich inwestorów którzy stworzyli nowe miejsca pracy pozyskała Gmina w latach 2003-2010 w rozbiciu na poszczególne lata (pkt 4). Wnioskodawca wskazał, iż żąda udzielenia informacji w formie pisemnej. Pismem z dnia, które do Urzędu Miejskiego w Ś. wpłynęło w dniu (...) października 2010 r., M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ś. Skarżący podał, iż w dniu (...) września 2010 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żądanej informacji, jak również nie został zawiadomiony o przyczynach zwłoki lub braku możliwości udzielenia informacji. Zdaniem skarżącego stanowi to naruszenie przepisów ustawy, jej art. 13 ust. 1 i 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś. uznał zarzuty zawarte w skardze co do braku zajęcia stanowiska w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku udostępnienie informacji publicznej i wniósł o umorzenie postępowania oraz o wzajemne zniesienie miedzy stronami kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że pismem z dnia (...) października 2010 r. dokonał czynności materialno-technicznej w postaci zawiadomienia skarżącego, iż wnioskowane w pkt 1, 2 i 3 wniosku dane w zakresie zadłużenia gminy, pozyskania środków z unii Europejskiej i zrealizowanych zadań inwestycyjnych w latach 2003-2010 są umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Ś. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny i wskazał, iż adresat nie ma obowiązku udostępniania informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP. Organ wskazał, że dostęp do strony internetowej Urzędu Miejskiego został powszechnie umożliwiony dla wszystkich mieszkańców poprzez zainstalowanie stanowiska komputerowego w Punkcie Obsługi Klienta, a pracownik tej komórki organizacyjnej udziela stosownej pomocy osobom mającym problemy w posługiwaniu się komputerem. Odnośnie żądania zawartego w punkcie 4 wniosku Burmistrz wyjaśnił, że w piśmie z dnia (...) października 2010 r. wnioskodawcy podano, iż w tym zakresie wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem nie jest bowiem zadaniem własnym gminy pozyskiwanie inwestorów tworzących nowe miejsca pracy i w związku z tym Burmistrz Miasta Ś. nie posiada danych w tym zakresie. Zdaniem Burmistrza wobec udzielenia opisanej odpowiedzi na wniosek, choć ze zwłoką, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadnia wniosek o jego umorzenie. Burmistrz wyjaśnił ponadto, iż zwłoka w dokonaniu zawiadomienia skarżącego wynikała z nawału prac związanych z opracowywaniem projektu budżetu na 2011 rok oraz końcem kadencji organów samorządu gminnego. Burmistrz Miasta Ś. wniósł o wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. Do odpowiedzi na skargę załączono skierowane do skarżącego pismo z dnia (...) października 2010 r. W jego treści, poza stanowiskiem opisanym w odpowiedzi na skargę, Burmistrz wskazał, iż wnioskowane dane z pkt 1-3 wniosku powinny być wnioskodawcy znane z urzędu, bowiem w latach 2003-2010 wnioskodawca sprawował mandat radnego, uchwalając kolejne budżety oraz zapoznając się ze sprawozdaniami z ich wykonania. W rozwinięciu odpowiedzi udzielonej co do pkt 4 wniosku Burmistrz podał, iż przez tworzenie przychylnego dla przedsiębiorców prawa miejscowego oraz budowę infrastruktury technicznej Gmina dawała inwestorom dobre podstawy do inwestowania. W piśmie procesowym z dnia (...) stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skarżący powinien na swój wniosek otrzymać odpowiedź pisemną. Zdaniem pełnomocnika wnioskowanych informacji na stronie internetowej Urzędu nie było, jak również podał, że skarżący nie ma dostępu do Internetu. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2011 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta Ś. przedłożył do akt sprawy wydruki z BIP według stanu informacji zawartych w Biuletynie na dzień (...) stycznia 2011 r., obejmujące wyszczególnienie sprawozdań budżetowych - miesięcznych, kwartalnych, rocznych, za lata 2003 r. - grudzień 2010 r. Co do braku informacji za rok 2002 pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, iż wynika to z nie funkcjonowania w tym okresie BIP w obecnej formie. Pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, iż we wniosku zawarto żądanie udostępnienia informacji co do zadłużenia na dzień (...) września 2010 r. i takiej informacji w Biuletynie nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Ustawa ta określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 tej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy. Zważyć także należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś: Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, W - wa 1996, s. 62-63). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy Burmistrz Miasta Ś. rozpoznał wniosek skarżącego z dnia (...) września 2010 r. w sposób zgodny z wskazanymi wyżej przepisami i czy w związku z tym podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności jest zasadny, jak również ocena, czy zachodzą podstawy do umorzenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Pismem z dnia (...) września 2010 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta Ś. o udostępnienie informacji, w formie pisemnej, dotyczącej zadłużenia Gminy Ś. na dzień (...) grudnia 2002 r. oraz na dzień (...) września 2010 r. (pkt 1), pozyskania środków Unii Europejskiej przez Gminę Ś. w latach 2003-2009 i na dzień (...) września 2010 r. w rozbiciu na poszczególne lata i na jakie zadania zostały przeznaczone (pkt 2), podanie jakie zadania inwestycyjne były realizowane przez Gminę w latach 2003-2010 (pkt 3), jakich inwestorów, którzy stworzyli nowe miejsca pracy, pozyskała Gmina Ś. w latach 2003-2010 – w rozbiciu na poszczególne lata (pkt 4). W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Burmistrz Miasta Ś. pismem z dnia (...) października 2010 r. w odniesieniu do informacji żądanych w jego punktach 1-3 poinformował skarżącego, że zostały zamieszczone w BIP, natomiast w odniesieniu do informacji żądanej w punkcie 4 wniosku wskazał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bowiem nie jest zadaniem własnym gminy pozyskiwanie inwestorów tworzących nowe miejsca pracy, stąd Burmistrz Gminy Ś. nie posiada danych w tym zakresie. Wobec tak sformułowanej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na organy władzy publicznej nałożono obowiązek udostępnienia informacji publicznej, przy czym co do zasady każdy ma prawo dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 2 tej ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów wykonujących władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą mieć także dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W tym znaczeniu dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów dotyczących organu. Informacją publiczną są zarówno dokumenty bezpośrednio przez organy wytworzone, jak i te, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą od nich wprost (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 951/08 Lex nr 570419). W świetle powyższego uznać należy, iż dokumentami, których udostępnienie objęte jest rygorem przedmiotowej ustawy, są wszelkiego rodzaju sprawozdania organów gmin, w tym budżetowe. Zawarte w tych dokumentach informacje dotyczą realizowania zadań publicznych przez organy gminy i odnoszą się bezpośrednio do tej jednostki samorządu terytorialnego, stanowią tym samym informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. W udzielonej pismem z dnia (...) października 2010 r. skarżącemu odpowiedzi organ wskazał, iż żądana w pkt 1-3 wniosku informacja jest zamieszczona w BIP, co zdaniem Sądu potwierdza analiza treści zapisów uwidocznionych na stronach internetowych Urzędu Miejskiego w Ś., lecz tylko co do lat 2003-2010. Analiza zamieszczonych w BIP sprawozdań, w tym z wykonania budżetu Gminy Ś. w latach 2003-2010 (trzy kwartały), pozwala ustalić stan zadłużenia Gminy na poszczególne lata, w rozbiciu na kwartały i półrocza (pkt 1 wniosku), kwoty pozyskanych środków Unii Europejskiej przez Gminę Ś. w latach 2003-2009 i na dzień (...) września 2010 r. w rozbiciu na poszczególne lata i na jakie zadania zostały przeznaczone (pkt 2 wniosku) oraz jakie zadania inwestycyjne były realizowane przez Gminę w latach 2003-2010 (pkt 3 wniosku). W BIP nie zamieszczono natomiast informacji dotyczącej sprawozdań budżetowych Gminy za 2002 r., jak również nie zamieszczono informacji dotyczącej zadłużenia Gminy Ś. na dzień (...) września 2010 r. W tym miejscu wskazać należy, iż organy posiadające informację publiczną mają obowiązek ją udostępnić, chyba, że informacja taka została już wcześniej udostępniona lub funkcjonuje w obiegu publicznym. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8. W takim przypadku udostępnienie informacji publicznej następuje z mocy prawa, a dostęp do BIP ma charakter powszechny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). W świetle powyższego za chybiony uznać należy zarzut bezczynności organu wobec nie udzielenia informacji, które zamieszczone zostały w BIP, w formie pisemnej, jak również stwierdzenie o obowiązku udzielenia informacji w formie pisemnej z uwagi na brak dostępu skarżącego do internetu. W odniesieniu do tego ostatniego zarzutu Sąd uwzględnił podnoszoną przez Burmistrza oraz przez jego pełnomocnika okoliczność, iż każdy ma możliwość dostępu do BIP w Urzędzie Miasta Ś., a pracownicy Urzędu udzielają pomocy osobom nie potrafiącym korzystać z tego środka przekazu. W konsekwencji uznać należało, iż żądane przez skarżącego informacje w punktach 2 i 3 wniosku zostały mu udzielone w piśmie z dnia (...) października 2010 r., poprzez skierowanie do stron internetowych BIP, co nastąpiło z poszanowaniem przepisów przedmiotowej ustawy co do formy udzielenia informacji, lecz uchybiło tym przepisom co do terminu rozpatrzenia wniosku, bowiem miało miejsce już po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu również pisemna odmowna odpowiedź udzielona skarżącemu co do żądania zawartego w punkcie 4 wniosku, wobec zakresu żądanej informacji, jest prawidłowa. W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, odpowiedź pisemna wystosowana do strony ubiegającej się, a informująca o powyższym, jest wystarczającą dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. W sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego zachodzi w przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II OSK 85/05, LEX nr 188791; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt II SAB/Gd 153/02; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Ol 3/06). W tych okolicznościach Sąd orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Kierując do wnioskodawcy pismo z dnia (...) października 2010 r. organ nie wskazał, czy dysponuje informacjami dotyczącymi zadłużenia Gminy na dzień (...) grudnia 2002 r. i czy w związku z tym informacja w tym zakresie może zostać udostępniona. Organ nie podał również jaki jest stan zadłużenia Gminy na dzień (...) września 2010 r., a zważyć należy, iż analiza dostępnych w BIP sprawozdań nie pozwala ustalić wielkości zadłużenia Gminy na ten konkretny dzień. W tych okolicznościach Sąd uwzględnił skargę w odniesieniu do pkt 1 wniosku, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku w części dotyczącej zadłużenia Gminy Ś. na dzień (...) grudnia 2002 r. oraz na dzień (...) września 2010 r., w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzekając o kosztach Sąd działał na podstawie art. 200 oraz art. 201 §1 w zw. z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę skarżony organ zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku z dnia (...) września 2010 r. w części dotyczącej zadłużenia Gminy Ś. na dzień (...) grudnia 2002 r. oraz na dzień (...) września 2010 r. w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku oraz w określonym przez Sąd terminie. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Zieliński /-/ E.Brychcy