II SAB/Po 78/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.[...] M. na przewlekłość Rektora uczelni A w przedmiocie stypendium doktoranckiego [z] dotacji projakościowej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji administracyjnej, II. stwierdza, że postępowanie przed organem odwoławczym było prowadzone przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala żądanie nałożenia na organ grzywny, IV. przyznaje adwokatowi M. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę [...] zł ([...] złotych [...]), w tym [...] zł ([...] złotych [...]) tytułem podatku od towarów i usług, Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. oznaczoną jako nr albumu [...] Rektor uczelni A (dalej zwany "Rektorem"), powołując m.in. art. 200 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz. 1365 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2012 r., poz. 572, zwana dalej "P.s.w.") postanowił "nie przyznać zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013" G. M. Przedmiotowa decyzja została doręczona G. M. w dniu [...] grudnia 2012 r. (k. 33-35 akt sądowych). Od decyzji z dnia [...] 2012 r. doktorantka G. M. wniosła "odwołanie" datowane na dzień [...] grudnia 2012 r., stanowiące w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [uwaga własna Sądu], które obejmowało również zaskarżenie decyzji z dnia [...] 2012 r. odmawiającej stronie przyznania stypendium doktoranckiego. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. (k. 21 akt sądowych; pismo to jest mylnie datowane na "[...] luty 2012"), które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2013 r., skarżąca skierowała do Rektora ponaglenie, w którym, wskazując na art. 35-38 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), wniosła o zajęcie stanowiska w sprawie złożonego "odwołania" m.in. w sprawie nieprzyznania "stypendium z dotacji projakościowej". Następnie wraz z pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca ponownie przesłała pismo z dnia [...] lutego 2013 r., podnosząc, że pismo z dnia [...] lutego 2013 r. jest aneksem do złożonego wcześniej pisma z dnia [...] lutego 2013 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 23 akt sądowych, mylnie datowane na "[...] kwietnia 2012") G. M. wystąpiła o zajęcie stanowiska w sprawie złożonego "odwołania" z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie m.in. nieprzyznania stypendium z dotacji projakościowej, podnosząc, że nie zostało ono rozpoznane. W dniu [...] lutego 2013 r. Rektor wydał decyzję (nr albumu [...]), w której postanowił "nie przyznać zwiększenia stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013" G. M. W podstawie prawnej organ powołał się m.in. na art. 200a ust. 1 P.s.w. oraz § 7 ust. 2 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych w uczelni A. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] marca 2013 r. (k. 27-30 akt sądowych) na adres: "[...] W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. G. M. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość Rektora w sprawie "nieuzasadnionego odwlekania wydania decyzji stypendium doktoranckiego". Skarga ta dotyczy bezczynności i przewlekłości w zakresie rozpoznania "odwołania" (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od decyzji z dnia [...] 2012 r. w sprawie "nie przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013". W sprawie tej tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/14 umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji administracyjnej (pkt I) i stwierdził zarazem, że postępowanie przed organem odwoławczym było przewlekle prowadzone a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. (data nadania pocztowego – [...] maja 2013 r., data wpływu do organu [...] maja 2013 r.) G. M. złożyła "skargę na bezczynność i przewlekłość Rektora w zakresie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej za rok 2011/2012". Wskazanie w tytule skargi roku akademickiego 2011/2012 jest błędne. Skarga ta, jak wynika z analizy jej treści i kontekstu okoliczności wynikającego z akt sprawy, dotyczy bezczynności i przewlekłości w zakresie rozpoznania "odwołania" (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od decyzji z dnia [...] 2012 r. wydanej w sprawie "nieprzyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013" za osiągnięcia skarżącej w roku akademickim 2011/2012. W sprawie administracyjnej zakończonej przedmiotową decyzją wydaną w I instancji została, jak już wspomniano, wydana w dniu [...] lutego 2013 r. decyzja w II instancji (nr albumu [...]), która została przez stronę zaskarżona do tutejszego Sądu. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 570/13 tutejszy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Rektora uczelni A z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu skargi z dnia [...] maja 2013 r. G. M. podniosła, że "odwołanie" od decyzji z dnia [...] 2012 r. złożyła w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., zaś pismami z dnia [...] i [...] lutego 2013 r. oraz z [...] kwietnia 2013 r. skarżąca zwróciła się o zajęcie stanowiska w sprawie, jednakże nie otrzymała na nie odpowiedzi. W toku rozprawy, która odbyła się w dniu 11 grudnia 2013 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wyjaśnił, że domaga się stwierdzenia, iż postępowanie przed organem odwoławczym było prowadzone przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, a nadto wniósł o wymierzenie Rektorowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia. Wniósł również o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu, które nie zostały uiszczone nawet w części, w tym 17 zł opłaty skarbowej. Nadto oświadczył, że po stwierdzeniu nieważności [decyzji Rektora uczelni A z dnia [...] lutego 2013 r. – uwaga własna Sądu] przez tutejszy Sąd wydana została przez rektora decyzja z dnia [...] października 2013 r. Pełnomocnik podkreślił, że całość postępowania była prowadzona z rażącą przewlekłością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, z zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na jej wydanie przez organ jeszcze przed datą orzekania przez Sąd, a w istocie jeszcze przed wniesieniem skargi. Stwierdzenie przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 570/13 nieważności zaskarżonej decyzji Rektora uczelni A z dnia [...] lutego 2013 r., wydanej w sprawie "nieprzyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013", nie mogło zniweczyć skutku prawnego wydania tej decyzji polegającego na tym, że po wydaniu (i doręczeniu stronie w dniu [...] marca 2013 r.) przedmiotowej decyzji organ przestał pozostawać w bezczynności w tym zakresie. W niniejszej sprawie G. M. wniosła w jednym piśmie skargę, w której zarzuciła Rektorowi uczelni A zarzuty bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] 2012 r. (wniosek w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., złożony w dniu [...] grudnia 2012 r. – patrz akta spraw: II SA/Po 570/13 i II SAB/Po 69/13). Powyższa skarga została zarejestrowana pod jedną sygnaturą (II SAB/Po 78/13), z uwagi na fakt, iż zarzucane bezczynność i przewlekłość dotyczyły jednego postępowania administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem uznać należy, że strona przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., bowiem ponaglenia sformułowane w pismach z dnia 15 lutego 2013 r. i 22 lutego 2013 r. stanowiły wezwanie Rektora do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze zarzutów bezczynności i przewlekłości postępowania Rektora konieczne jest przedstawienie pewnych uwag porządkujących, a dotyczących art. 149 P.p.s.a., który to przepis stanowił podstawę orzekania przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, jak o tym stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie faktem bezspornym jest, że Rektor rozpoznał już wniosek G. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, co do którego zdaniem skarżącej pozostawał bezczynny i który to wniosek w jej ocenie rozpoznawał przewlekle. W takiej sytuacji, a więc w sytuacji wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność i przewlekłość, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (zd. 1. art. 149 § 1 P.p.s.a., zob. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA z 2009/4/63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz (ewentualnie) o wymierzeniu organowi grzywny (zob. postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 – orzeczenia dostępne jw.). Reasumując, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniały zarzucane w skardze bezczynność lub przewlekłość postępowania i czy miały one charakter rażący. Jeśli chodzi o zarzut bezczynności, to w ocenie Sądu zarzut ten jest bezzasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi – a na taką datę ocenia się stan bezczynności organu – Rektor uczelni A nie pozostawał w bezczynności. Skarga w niniejszej sprawie została skutecznie nadana na adres organu dnia [...] maja 2013 r. (k. 9 akt sądowych). W tej dacie postępowanie przed Rektorem Uczelni A zostało już zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., a zatem organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji, mając na uwadze, że w sprawie nie stwierdzono bezczynności, Sąd odstąpił od orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zarzut przewlekłości postępowania jest zasadny. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że na podstawie art. 149 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy obciążony jest obowiązkiem oceny, czy postępowanie administracyjne w danej sprawie dotknięte jest przewlekłością, a więc czy organ administracji publicznej prowadzi lub prowadził postępowanie administracyjne przewlekle, "a zatem, jeśli postępowanie administracyjne jest w toku sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13 – dostępny jw.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie postępowanie Rektora w zakresie obejmującym wniosek G. M. o ponowne rozpoznanie sprawy było prowadzone przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie jest okolicznością sporną między stronami, że G. M. skierowała do Rektora pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. zwane "odwołaniem" (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, data wpływu do organu w dniu [...] grudnia 2012 r.) od decyzji z dnia [...] 2012 r. Następnie dwukrotnie (przed wydaniem decyzji) w lutym 2013 r. kierowała do Rektora wnioski o załatwienie sprawy. Decyzja, którą rozpoznano wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydana została dopiero [...] lutego 2013 r. Oznacza to, że od daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia załatwienia sprawy upłynęło ok. dwa i pół miesiąca. Z akt nie wynika, aby w tym okresie Rektor podejmował jakiekolwiek czynności, czy to dowodowe czy inne, a mające na celu wyjaśnienie sprawy. Co więcej, z przebiegu postępowania można wywnioskować, że rozpoznanie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło dopiero na skutek ponagleń samej skarżącej. W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z nie budzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zdaniem Sądu działanie Rektora wypełnia znamiona działania przewlekłego z rażącym naruszeniem prawa. W materiale sprawy, a także w argumentacji pełnomocnika przedstawionej w toku rozprawy nie sposób bowiem doszukać jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla ponad dwumiesięcznego rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek – co trzeba podkreślić – nie wymagał w zasadzie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ przekroczył miesięczny termin dla jej załatwienia w postępowaniu odwoławczym, określony w art. 35 § 3 K.p.a., który to przepis należy odpowiednio zastosować dodo decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów (art. 207 ust. 1 P.s.w.). Usprawiedliwieniem takim na pewno nie może być bowiem fakt, że organ mógł mieć trudności w odczytaniu, a następnie rozpatrzeniu wniosków strony (okoliczność podniesiona przez organ w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 69/13) Po pierwsze, z pisma strony z dnia [...] grudnia 2012 r. jednoznacznie wynika, jaką decyzję G. M. kwestionowała (decyzję z dnia [...] 2012 r.) oraz jakie skierowała przeciwko niej zarzuty. Doktorantka zakwestionowała bowiem decyzję o odmowie przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej na rok akademicki 2012/2013, jak i decyzję o odmowie przyznania jej stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013. Po drugie, z przebiegu postępowania nie wynika, aby Rektor podejmował jakiekolwiek czynności mające na celu wyjaśnienie ewentualnych zaistniałych wątpliwości dotyczących treści wniosku strony. Mimo uwzględnienia skargi w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania Sąd oddalił żądanie wymierzenia organowi grzywny, zważając na fakt, że organ po złożeniu przez G. M. pism ponaglających w lutym 2013 r. ostatecznie w dnia [...] lutego 2013 r. załatwił sprawę. Ostatecznie, zareagował zatem na jej żądanie. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do poniesionego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie zarzutu rażącej przewlekłości "całości postępowania" w zakresie rozpoznania wniosku o przyznanie skarżącej zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że zarzut ten częściowo wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że w tej niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość Rektora w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie przewlekłość na wcześniejszym etapie postępowania, poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] 2012 r., jak ewentualna przewlekłość po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 570/13 stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji Rektora uczelni A z dnia [...] lutego 2013 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).