II SAB/Po 89/21

Dnia 26 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I. sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku w części określonej w punkcie I. sentencji wyroku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...].10.2019r. Pan A. A. (dalej jako strona lub skarżący) wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Przedmiotowy wniosek został złożony za pośrednictwem Punktu Podawczego znajdującego się w siedzibie organu. [...] lutego 2020 r. skarżący stawił się osobiście w Delegaturze W. Urzędu Wojewódzkiego w P., złożył odciski linii papilarnych oraz okazał ważny dokument podróży. Pismem z dnia [...] marca 2020r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. ponowne dostarczenie formularza wniosku, wypełnionego we wszystkich wymaganych rubrykach i czytelnie podpisanego, dostarczenie 4 aktualnych fotografii oraz uiszczenie opłaty skarbowej [...] zł. Organ wyznaczył skarżącemu termin 14 dni na uzupełnienie braków. Wezwanie zostało odebrane przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2020r. Dodatkowo, informacje o wymaganych dokumentach została, umieszczona w aplikacji Cudzoziemcy, do której skarżący otrzymał kod dostępu. [...] października 2020 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie ze względu na studia, które odbywa w Polsce. Ponadto wskazał, że uzupełnił w terminie braki formalne wniosku, a status jego sprawy nadal nie zmienił się. W aktach znajduje się notatka urzędowa z [...] stycznia 2021 r. , z której wynika, że dokumenty które wpłynęły [...] czerwca 2020 r. zostały dołączone do innej sprawy cudzoziemca, w której ubiega się o zezwolenie na pobyt stały. Zaktualizowano status w sprawie o pobyt stały, jednak uznano, że nie uzupełniono braków formalnych wniosku o pobyt czasowy. W dniu [...] stycznia 2021r. Wojewoda stwierdzając, że braki formalne nie zostały uzupełnione, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) oraz 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 poz. 35, dalej u.o.c.) pozostawił bez rozpoznania wniosek o udzielenie pobytu czasowego na terytorium RP. Pismem z dnia [...] lutego 2021 skarżący wniósł na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ponaglenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Przekazując ponaglenie Szefowi Urzędu Wojewoda wskazał, że dokonał wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było konsekwencją nieuzupełnienia braków formalnych w terminie przez skarżącego. W dniu [...] kwietnia 2021 r. A. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 § 1, 9, 12 § 1, 35 § 1-3, 36 § 1 k.p.a. mw zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych UE, art. 17 Kodeksu Dobrejj Praktyki Administracyjnej, art. 7 ust. 1 pkt 1c u.o.c. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy w terminie, 3) zasądzenie na rzecz strony od Wojewody kosztów postępowania. W skardze opisał przebieg postępowania i wskazał, że uzupełnił wniosek o dokumenty, co do których był wzywany a organ mimo to nie wystosował do niego dalszych wezwań tylko pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Jego zdaniem obowiązkiem organu było także poinformowanie go o niezałatwieniu sprawy w terminie. Skarżący podkreślił, że W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Skarżący wyczerpał wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi, bowiem wystąpił w dniu [...] października 2020 r. z pismem zatytułowanym "prośba o przyspieszenie", które zdaniem Sądu jest ponagleniem w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (niezależnie od pisma złożonego w dalszym etapie sprawy z dnia [...] lutego 2021 r. zatytułowanego "Ponaglenie", które wpłynęło już po odebraniu przez skarżącego pisma o pozostawieniu przez Wojewodę jego wniosku bez rozpoznania- uw. Sądu). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, CBOSA). Z uwagi na przedmiot skargi, należy wskazać, że istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie kwestii, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, wskutek przyjęcia na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku w terminie zakreślonym wezwaniem z dnia [...] marca 2020 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem siedmiodniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (zob. wyroki NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10 i z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08, CBOSA). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17, CBOSA). Brzmienie komentowanego przepisu skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine k.p.a., w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 2019 r. skarżący zwrócił się do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wezwaniem z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącego o ponowne dostarczenie uzupełnionego formularza wniosku, czterech fotografii spełniających wymogi wskazane w wezwaniu oraz uiszczenia opłaty skarbowej [...] zł. Następnie z akt wynika, że skarżący złożył pismo pt. Prośba o przyspieszenie, w którym wskazał, że w wymaganym terminie uzupełnił braki formalne, stosownie do wezwania (k. 29). W aktach znajduje się odręcznie sporządzona przez starszego specjalistę P. P. "Notatka służbowa" o następującej treści: w piśmie z dnia [...].10.2020 r. cudzoziemiec informuje, iż uzupełnił wymagane braki formalne wskazane w wezwaniu z [...].03.2020 r. Dokumenty, które wpłynęły do tut. Urzędu [...].06.2020 (zarejestrowane pod numerem [...]) zostały dołączone do akt [...] (sygn.[...]) o pobyt stały. Dokumenty zweryfikowano- znajduje się tam korekta wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, oryginał opłaty [...] zł oraz fotografie, które nie spełniają wymagań formalnych. W związku z powyższym zmieniono status w systemie Cudzoziemcy z informacją dla Cudzoziemca. Do dnia [...].01.2021 pan A. A. nie uzupełnił braków formalnych wniosku o pobyt czasowy" (k. 30). Kolejnym zaś dokumentem w aktach sprawy jest pismo Wojewody z [...] stycznia 2021 r. o pozostawieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP bez rozpoznania. Zestawienie powyższych czynności prowadzi do wniosku, że po pierwsze skarżący ubiegał się zarówno o zezwolenie na pobyt stały, jak i na pobyt czasowy, przy czym z wnioskami występował bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący jest obywatelem [...], przyjechał do Polski na studia. Niewątpliwie dla skarżącego istnieje bariera językowa, jak i kulturowa, którą należy wziąć pod uwagę oceniając występowanie przez niego z wnioskami pobytowymi, jak i w kontekście uzupełniania braków formalnych na wezwanie organu. Ze składanych w toku sprawy pism skarżącego wynika jego przekonanie, że uzupełnił braki formalne wniosku o które był wzywany. Organ jednak przyporządkował złożone przez stronę dokumenty, opłatę i fotografie do sprawy o zezwolenie na pobyt stały. Co szczególnie istotne - skarżącemu nie udzielono żadnej informacji o takim działaniu, pozostawiając jego wniosek bez rozpoznania. Skarżący został więc postawiony przed faktem dokonanym i pozbawiony możliwości uzupełnienia braków formalnych, skoro organ zaniechał poinformowania go do jakiej sprawy przyporządkowano złożone przez niego dokumenty. Można bowiem przyjąć, że złożone przez stronę fotografie stanowiłyby uzupełnienie wniosku o pobyt czasowy, co w myśl przywołanego wyżej orzecznictwa, które Sąd w niniejszej sprawie aprobuje, nie pozwalałoby organowi na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Przede wszystkim jednak udzielenie skarżącemu informacji na temat statusu jego spraw pozwoliłoby mu na nadesłanie brakujących dokumentów jeszcze przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Wobec tego działanie organu w niniejszej sprawie ocenić należało negatywnie, a pozostawienie wniosku bez rozpoznania za co najmniej przedwczesne. Należy również mieć na względzie to, że celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Z akt sprawy wynika, że skarżący zareagował na wezwanie organu z dnia [...] marca 2020 r., starając się uczynić zadość temu wezwaniu . Podjął więc kroki, by sprawie został nadany bieg. Składał też ponaglenie, którym wyraźnie odniósł się do okoliczności uzupełnienia wniosku. Zdaniem Sądu kategoryczne i bardzo formalne podejście Wojewody nie jest adekwatne do sytuacji strony, która nie jest obywatelem Polski, pochodzi z kraju o odmiennej kulturze, nie posługuje się językiem polskim oraz nie korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika. Zwrócić też należy uwagę, że organ pozostaje w bezczynności nie tylko w kontekście nieprawidłowego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. ale i z tego względu, że od momentu wpływu wniosku do wezwania do uzupełnienia braków formalnych i potem kolejnej czynności – pozostawienia wniosku bez rozpoznania, upływały bardzo długie terminy, a organ- na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, nie zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy. Z akt sprawy wynika, że od momentu złożenia wniosku do wezwania o uzupełnienie braków upłynęło prawie 6 miesięcy, a następną czynnością organu było pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania po 7 miesiącach licząc od wpływu dokumentów od skarżącego w czerwcu 2020 r. W sprawie niewątpliwie wiec naruszono terminy rozpoznania spraw określone w art. 35 k.p.a. W nawiązaniu do zastosowania przez organ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy regulacji art. 64 § 2 k.p.a. należy podnieść, że w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że przepis ten powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Spoczywający na organie administracji obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, wynikający z art. 9 k.p.a., winien być realizowany na każdym etapie postępowania, jego zakres uzależniony jest od okoliczności konkretnej sprawy, jej zawiłości, stopnia skomplikowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1617/19, LEX nr 3019791). W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie uchybił obowiązkom wskazanym w art. 9 k.p.a bowiem zaniechał poinformowania skarżącego o statusie jego sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do pozostawienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania. Reasumując tę część rozważań należy wskazać, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie (wniosek) bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Pozostawienie wniosku skarżącego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie kończy postępowania w sprawie, było więc nieuprawnione, a to stanowi tym samym o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2019 r. (pkt I sentencji wyroku) oraz zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego (pkt III sentencji wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Sąd uznał, że bezczynność w załatwieniu wniosku wystąpiła, ale nie miała charakteru rażącego (pkt II sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie spór ma charakter interpretacyjny, a istota sporu wynikała wyłącznie z błędnego przekonania organu co do wykładni art. 64 § 2 k.p.a. Z tej też przyczyny, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. sentencji wyroku. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia z urzędu (z uwagi na brak wniosku w skardze) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. W myśl art. 200 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania (pkt IV sentencji wyroku). Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jak i kierując się wnioskiem złożonym przez skarżącego, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.