II OSK 1559/19

Dnia 20 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 187/18 w sprawie ze skargi S. G. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 187/18, uwzględniając skargę obywatela Pakistanu S. G. M. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, zobowiązał ten organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga dotyczy bezczynności wyrażającej się pozostawieniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania. W tym zakresie ustalił, że Wojewoda pismem z 14 sierpnia 2018 r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od doręczenia wezwania; wezwanie zostało przez skarżącego odebrane 23 sierpnia 2018 r.; skarżący stawił się w urzędzie 29 sierpnia 2018 r. i uzupełnił część braków wniosku; pozostałe braki wniosku zostały uzupełnione w ten sposób, że skarżący nadesłał je za pośrednictwem poczty, przy czym do urzędu wpłynęły 31 sierpnia 2018 r., czyli jeden dzień po terminie. Pismem z 17 września 2018 r. Wojewoda pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania przyjmując, że braki formalne nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Sąd pierwszej instancji uznał, szerzej to uzasadniając, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem wyznaczonego na usunięcie tych braków terminu nie stanowi podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania. Uzasadniając orzeczenie w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w tej materii oceny działań Wojewody nie można dokonywać w oderwaniu od zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., czyli zasady szybkości postępowania. Następnie wskazał na, jak to ujął, rozwinięcie tej zasady w art. 35 § 1 - 3 k.p.a., przytaczając te przepisy. Dalej podał, jakie były okoliczności rozpoznawanej sprawy, czyli, że pierwszą czynnością w sprawie było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku pismem z 14 sierpnia 2018 r., podjęte na skutek wniosku z 24 kwietnia 2018 r., a więc po ponad dwóch miesiącach od wszczęcia postępowania. Stwierdził też, że na ocenę działania Wojewody wpłynął fakt, że organ ten od 31 sierpnia 2018 r. dysponował wszystkimi niezbędnymi dokumentami koniecznymi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i tego nie uczynił. Poinformował jedynie skarżącego pismem z 17 września 2018 r., że sprawą się nie zajmie. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie działanie organu administracji kłóci się w oczywisty sposób m.in. z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadniając orzeczenie w zakresie przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, czyli postawy organu administracji wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności z jakimi cudzoziemiec, mający ograniczoną swobodę poruszania się, musi się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa oraz stresu na jaki był narażony przy uwzględnieniu, że miał na utrzymaniu żonę i dwoje małych dzieci. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej strony będzie stanowiła sankcję dla organu administracji za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Ponadto przyznanie tej kwoty, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest potrzebne dla osiągnięcia celu skarg na bezczynność, to jest zwalczania bezczynności organu administracji oraz jego zdyscyplinowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania, organ administracji zarzucił naruszenie: - art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy pomiędzy skarżącym a organem administracji zaistniał spór co do interpretacji art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie skutków procesowych uzupełnienia braków formalnych podania po upływie wyznaczonego przez organ administracji terminu w związku z czym w postępowaniu Wojewody nie można dopatrzeć się lekceważenia skarżącego lub celowego przedłużania postępowania albowiem organ administracji nie był opieszały i nie zwlekał z powiadomieniem skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i przyznanie w związku z tym od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł; zdaniem skarżącego kasacyjnie takie rozstrzygnięcie jest nieadekwatne i nieproporcjonalne wobec zaistniałych okoliczności i powodów stwierdzonej bezczynności, gdyż całokształt działań organu administracji nie daje podstaw do uznania, że uchylał się od załatwienia sprawy; w ocenie skarżącego kasacyjnie jego bezczynność wynikała z odmiennej interpretacji skutków procesowych uzupełnienia braków formalnych podania po upływie wyznaczonego terminu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazania w tym zakresie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpoznania w tym zakresie skargi i jej oddalenia. W skardze kasacyjnej wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do stanowiącego element obu podstaw kasacyjnych twierdzenia, że bezczynność Wojewody wynikała z odmiennej interpretacji art. 64 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że istotnie wykładnia tego przepisu swego czasu wywoływała wątpliwości w zakresie tego, czy uzupełnienie braków formalnych podania po terminie uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania. Zauważyć jednakże należy, że ostatecznie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uzupełnienie podania po terminie wyznaczonym przez organ administracji, ale jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania nie stanowi podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania. Istotne jest także to, że taki pogląd został wyrażony przez WSA we Wrocławiu w sprawach ze skarg na bezczynność Wojewody i potwierdzony przez NSA, który oddalił skargi kasacyjne organu administracji od wyroków Sądu pierwszej instancji. Chodzi o powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 11/18 oraz z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 33/17, i odpowiadające im wyroki NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18 oraz II OSK 629/18. Zauważyć należy, że wskazane wyroki zostały wydane zanim w rozpoznawanej sprawie organ administracji pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, co - jak zostało ustalone - miało miejsce 17 września 2018 r. Może to wskazać na element złej woli organu administracji, który znając prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w podobnych sprawach toczących się przed tym organem administracji, ignoruje przyjętą w tych orzeczeniach wykładnię ze szkodą dla strony postępowania. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że występujące swego czasu wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 64 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie usprawiedliwiają organu administracji. Nie ma więc znaczenia, że we wskazanych orzeczeniach WSA we Wrocławiu uznano, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż usprawiedliwiało ją błędne przekonanie organu administracji co do sposobu wykładni art. 64 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić, że jakkolwiek wówczas okoliczność ta mogła usprawiedliwiać organ administracji, to jednakże po uprawomocnieniu się powołanych orzeczeń już nie. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w podstawach kasacyjnych można stwierdzić, w szczególności uwzględniając to co zostało już powiedziane, że w postępowaniu Wojewody można się dopatrzeć zamiaru "pozbycia" się jednej z wielu spraw przy użyciu instytucji prawnej o charakterze procesowym bez oglądania się na to, jakie to będzie miało skutki dla strony postępowania administracyjnego. Może to być uznane za lekceważenie skarżącego. Ponadto wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej organ administracji był opieszały, o czym świadczy to, że pierwsza czynność w postępowaniu została podjęta ponad dwa miesiące od wszczęcia postępowania. Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że nie zwlekał z zawiadomieniem skarżącego o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania, skoro stosunkowo proste pismo w tej sprawie zostało sporządzone 17 dni po zdarzeniu uzasadniającym w ocenie organu administracji pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie NSA pismo w tej sprawie nie było skomplikowane, gdyż według organu administracji podstawą pozostawienia podania bez rozpoznania było to, że braki formalne zostały usunięte po wyznaczonym terminie. Wystarczyło więc wskazać kiedy upłynął termin do usunięcia braków formalnych wniosku oraz kiedy te braki zostały usunięte. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest więc zasadne. W tych okolicznościach nie można też uznać, że przyznanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł było nieadekwatne i nieproporcjonalne. Zauważyć należy, że skarżący w skardze domagał się przyznania 4.000 zł oraz że maksymalna kwota jaką można było na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznać wynosiła w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji 20.019,40 zł. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.