II SAB/Po 94/16

Dnia 20 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi [...] M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznać skarżącemu F. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P sumę pieniężną w kwocie [...]zł ( piętnaście tysięcy złotych), V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżącego 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Wójt Gminy S. L. orzekł o: (1) przekształceniu przysługującego F. M. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w S. L. w prawo własności, (2) ustalił opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł oraz (3) zaliczył na poczet ustalonej opłaty kwotę [...]zł wpłaconą przez wnioskodawcę na rachunek bankowy Gminy w dniu [...] czerwca 2004 r. F. M. złożył odwołanie od wymienionej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., kwestionując prawidłowość wyceny nieruchomości i związaną z tym wysokość opłaty za przekształcenie. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło opisaną wyżej decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Admimistracyjny w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 310/09 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2009 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. syg. I OSK 2378/11 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doręczył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. odpis prawomocnego wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia [...] września 2016 r. F. M. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że od wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny upłynęło ponad 4 lata, Kolegium nie rozpoznało w tym czasie odwołania, pomimo wskazania wprost w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. dalszych wytycznych, nie podjęło żadnych czynności, a sprawa wniosku [...] M. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w przwo własności toczy się od [...] grudnia 1999 r. Pismem z dnia [...] września 2016 r. F. M. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., domagając się (1) zobowiązania Kolegium do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, (2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz (4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podniesioną w wezwaniu z dnia [...] września 2016 r., wskazując dodatkowo, że organ nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że organ załatwił sprawę decyzją z dnia [...] września 2016 r., wydaną jeszcze przed doręczeniem mu skargi, a długi okres rozpoznania sprawy wynikał z jej bardzo złożonego charakteru. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Na wstępie trzeba zauważyć, iż zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi wymaga co do zasady wyczerpania środków zaskarżenia, jakie stronie służyły w toku postępowania przed właściwym organem. Z kolei wedle art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), na niezałatwienie sprawy w terminie bądź też na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 17 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 nr 79 poz. 856 z późn. zm.) wynika zarazem, iż nie istnieje organ wyższego stopnia względem samorządowych kolegiów odwoławczych, a zatem wniesienie skargi na bezczynność kolegium powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia. W przedmiotowej sprawie wymóg powyższy został spełniony, bowiem F. M. pismem z dnia [...] września 2016 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niemniej, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno w świetle art. 35 § 3 k.p.a. nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika przy tym z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Trzeba przy tym zauważyć, że stan bezczynności organu administracji publicznej powstaje wtedy, gdy organ ten, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie podejmuje żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy i nie załatwia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 kpa. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania [...] M. od decyzji Wójta Gminy S. L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Jak wskazano już wyżej wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 310/09 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2009 r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] marca 2012 r. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczono Kolegium w dniu [...] kwietnia 2012 r. Od tej daty rozpoczął się więc dla organu odwoławczego bieg terminu z art. 35 § 1 kpa do rozpoznania odwołania skarżącego. Termin ten upłynął w dniu [...] maja 2012 r. Okres bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. trwał od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] września 2016 r., kiedy to Kolegium wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Ponieważ po wniesieniu skargi do Sądu organ administracji wydał wspomnianą wyżej decyzję kończącą postępowanie odwoławcze i ustał stan bezczynności, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu administracji publicznej do podjęcia określonych działań. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe w powyższym zakresie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okres bezczynności był rażąco długi, trwał 4 lata i 4 miesiące, nie był usprawiedliwiony żadnymi – merytorycznymi lub procesowymi – względami, w szczególności nie było potrzeby prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W tym czasie Kolegium nie podjęło żadnych czynności zmierzających do załatwienia odwołania skarżącego, nie informowało także skarżącego o przyczynach zwłoki. Istotnie w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpiło złożone zagadnienie prawne, jednakże na tym etapie postępowania zagadnienie to znalazło już wyjaśnienie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2012 r., a także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 2011 r. syg. [...] [...]. Ponadto decyzja Kolegium z dnia [...] września 2016 r. została podjęta dopiero na skutek złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kolegium nie wskazało również w odpowiedzi na skargę na żadne okoliczności, które by choć częściowo usprawiedliwiały tak długi okres zwłoki w załatwieniu sprawy. Na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]zł. Za ustaleniem powyższej rekompensaty w górnych przewidzianych ustawą granicach zdaniem Sądu przemawiały: szczególnie rażący charakter stwierdzonej bezczynności, ponad 4-letni okres oczekiwania przez skarżącego na decyzję, naruszający podstawowe standardy demokratycznego państwa prawa, charakter roszczenia skarżącego dotyczącego jego istotnych praw majątkowych. Sąd wziął także pod uwagę, że postępowanie z wniosku skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności toczy się od grudnia 1999 r. oraz że skarżący już w czerwcu 2004 r. uiścił część opłaty za przekształcenie w kwocie [...]zł. W tych okolicznościach Kolegium zobowiązane było do prowadzenia postępowania ze szczególną starannością, podejmując wszelkie czynności bezzwłocznie, aby zminimalizować niekorzystne dla skarżącego konsekwencje przedłużającego się postępowania i doprowadzić do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminie. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo i kwotę 480 zł tytułem zwrotu opłaty za czynności adwokackie