II SO/Po 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku R. B. o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny w związku z niezastosowaniem się przez organ do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. wymierzyć Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 100 (słownie: stu) złotych; 2. zasądzić od Wójta Gminy na rzecz wnioskodawcy R. B. kwotę [...](słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 grudnia 2021 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęła skarga R. B. (pismo procesowe datowane na 22 grudnia 2021 r.) na bezczynność Wójta Gminy (dalej również: Wójt; organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 sierpnia 2021 r. Skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią organu na skargę (pismo z dnia 17 stycznia 2022 r.) została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. (data nadania pocztowego), a wpłynęła do Sądu 20 stycznia 2022 r. – i został jej nadany dalszy bieg pod sygn. II SAB/Po [...]. Odpowiedź organu na skargę została doręczona stronie 31 stycznia 2022 r. (dane ustalone na podstawie akt sprawy o sygn. II SAB/Po [...]). Następnie R. B. (dalej: wnioskodawca; strona) w dniu 3 lutego 2022 r. (data nadania pocztowego wniosku z dnia 2 lutego 2022 r. – k. [...] akt sprawy o sygn. II SO/Po [...]) skierował do tutejszego Sądu wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy za nieprzekazanie w ustawowym terminie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że skarga z dnia 22 grudnia 2021 r. na bezczynność Wójta Gminy wpłynęła do organu 23 grudnia 2021 r., a organ zobowiązany nie przekazał jej w ustawowym terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), gdyż odpowiedź na skargę sporządzona została dopiero 17 stycznia 2022 r. Zdaniem strony stan faktyczny wskazuje, że skarga nie została przekazana w terminie, a konsekwencją tego zaniechania jest możliwość wymierzenia organowi zobowiązanemu grzywny na podstawie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Wniosek został na wezwanie Sądu w terminie opłacony wymaganym wpisem w wysokości 100 zł (k. [...], [...]). W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Wójt w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. wniósł o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu organ przyznał, że jest podmiotem obowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy, a przedmiot wniosku obejmuje sprawy publiczne należące do jego kompetencji (dowozy uczniów do szkół). Stwierdził przy tym, że przekroczenie terminu przekazania skargi jest bezsporne, gdyż organ nadał do sądu dokumentację w placówce pocztowej 19 stycznia 2022 r. Usprawiedliwiając opóźnienie, Wójt podniósł, że bezpośrednim tego powodem była konieczność uzyskania informacji od innych podmiotów, które posiadały powyższe informacje, i fakt że jeden z tych podmiotów - "Dyrektor szkoły podstawowej" przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od 21 grudnia 2021 r. do 3 stycznia 2022 r. oraz na urlopie od 5 stycznia 2022 r. do 7 stycznia 2022 r. Zdaniem Wójta, realnie dopiero od dnia 10 stycznia 2022 r. "organ mógł uzyskać, sprawdzić, usystematyzować i skompletować dokumenty niezbędne do przesłania do sądu administracyjnego z tytułu złożonej skargi". Ponadto organ wskazał na to, że drugim podmiotem, od którego należało pozyskać część dokumentacji, było Centrum Usług Wspólnych. Wójt wskazał również na to, że "dodatkową okoliczność, która utrudniała dochowanie terminu przekazania akt sądowi, stanowi duża aktywność Skarżącego w składaniu wniosków o dostęp do informacji publicznej oraz innych pism" co powoduje, że "organ zmuszony jest wielokrotnie dłużej kompletować i analizować dokumenty właściwe dla danego zakresu wniosku z uwagi na ciągłe doprecyzowywanie składanych pism (jak w nin. sprawie)". Organ wskazał na to, że wniosek skarżącego z dnia 2 sierpnia 2021 r. należało doprecyzować innym z dnia 5 listopada 2020 r. (tj. złożonym ok 9 miesięcy wcześniej), który stanowił następstwo jeszcze wcześniejszego wniosku z dnia 26 października 2020 r., gdyż wszystkie powyższe dotyczyły sprawy dowozu uczniów do szkół, jednak różniły się szczegółami. Wójt podniósł, że na wszystkie te wnioski organ terminowo udzielał informacji, choć nią fizycznie nie dysponował; to skutkowało koniecznością pozyskania informacji od innych podmiotów: w zakresie realizacji umowy o dowóz do szkół kompetentny był "p.o kierownik CUW"; w zakresie szczegółowych miejsc przystanków i tras autobusu szkolnego, jak i obecności dzieci w szkole (a więc i ich dowozów) zobowiązanym jako posiadający informację był dyrektor szkoły podstawowej. Wójt zaznaczył, że "pomimo to organ podjął się udzielenia informacji, przewidując posądzanie o ukrywanie informacji bądź uprzedzając kolejne, dalsze wnioski Skarżącego w tej samej kwestii", gdyż organowi zależało na rzetelnym wyjaśnieniu sprawy. Dalej argumentował, że "w tej sytuacji organ udzielał odpowiedzi na wniosek, nie dysponując fizycznie żądaną informacją i wykonując zobowiązanie kierował się ekonomiką postępowania, większą łatwością dostępu do informacji od swoich jednostek organizacyjnych oraz chcąc udostępnić mieszkańcowi szukaną przez niego informację". Zdaniem Wójta, zarówno przy udzielaniu informacji, jak i przy kompletowaniu akt do przesłania sądowi "organ musiał sporządzić odpowiedź na skargę w oparciu o uzyskane, zgromadzone dokumenty i sprawdzić kompletność przekazywanych akt". W ocenie organu, "tym samym, dołożono należytej staranności w wykonaniu udzielenia odpowiedzi na skargę – choć naruszono ustawowy termin przekazania skargi w terminie 15 dni – z powodu obiektywnych przeszkód (absencja chorobowa dyrektora) w pozyskaniu kompletnych dokumentów celem ich przesłania do sądu". Organ stwierdził, że "uchybienie to było nieznaczne (gdy uwzględnić wspomnianą absencję chorobową i urlopową dyrektora), miało incydentalny charakter (wcześniejsza niekaralność organu) oraz było spowodowane niewielkim stopniem przyczynienia się samego organu mającego być ukaranym grzywną". Wójt wskazał też na brak negatywnych konsekwencji, jakie wnioskodawcy domagającemu się wymierzenia organowi grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż organ udzielał każdorazowo terminowej odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Organ stwierdził również, że podmiot obowiązany ma świadomość naruszenia, jednak wspomniane okoliczności powinny mieć wpływ na zasadność i wysokość ewentualnie nałożonej kary. W jego ocenie, zastosowanie wobec organu grzywny jako środka dyscyplinującego i prewencyjno-restrykcyjnego byłoby krzywdzące i niecelowe, ponieważ organ – chcąc rzetelnie i kompleksowo najpierw udostępnić informację, a następnie przekazać dokumenty skargi, przy braku fizycznego dysponowania informacją – "wykonał zobowiązanie pomimo szczególnych okoliczności występujących na przełomie roku związanych z zakończeniem roku budżetowego, absencji dyrektora szkoły, jak i zastępowania się pracowników urzędu nieobecnych z powodu kwarantanny/urlopów oraz dodatkowym zamieszaniem związanym z wprowadzoną reformą systemu podatkowego". W przekonaniu Wójta, przywołane okoliczności, w których działał organ, oraz motywy, którymi się kierował, a przede wszystkim staranie by zadośćuczynić prawu do informacji, powodują, że nałożenie grzywny byłoby niesprawiedliwe. Wójt zakwestionował również motywację wnioskodawcy wnoszącego skargę przekazana do tutejszego Sądu w dniu 19 stycznia 2022 r., którą trudno uznać za realizację jego prawa do informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jest to raczej doszukiwanie się potwierdzenia własnych podejrzeń i sugestii formułowanych w składanych wnioskach, a przedstawiających organ w negatywnym świetle. Organ stwierdził, że ma wątpliwości, czy działanie wnioskodawcy nie przekroczyło granic uprawnień do korzystania z dostępu do informacji publicznej, gdyż jego postawa pozostaje w dysproporcji do stanowiska organu starającego się zaspokoić żądanie i prawidłowo realizować dostęp do informacji dla mieszkańca. W piśmie z dnia 1 marca 2022 r. wnioskodawca ustosunkował się do twierdzeń organu, podnosząc, że w jego ocenie odpowiedź organu z dnia 21 lutego 2022 r. "mija się z prawdą". Strona zwróciła na kwestie dotyczące zasadności dołączenia do odpowiedzi organu niezanonimizowanej kopii zaświadczenia lekarskiego, umożliwiające identyfikację osoby, której ten dokument dotyczy. Ponadto podniósł, że Dyrektor Szkoły [Podstawowej] [...] w czasie rozmowy, jaka miała miejsce 1 marca 2022 r., stwierdził, że od grudnia do chwili obecnej żaden z pracowników Urzędu Gminy [...] nie rozmawiał z dyrektorem na temat uzyskania informacji niezbędnych do sporządzenia odpowiedzi na wniosek o nałożenie grzywny. Poza tym strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wskazującego na "dużą aktywność Skarżącego w składaniu wniosków", jako utrudnienie dochowania terminu. Strona stwierdziła, że taki wniosek nie ma oparcia w rzeczywistości, gdyż ostatni wniosek o dostęp do informacji publicznej, skierowany do Urzędu Gminy [...], datowany jest na 8 sierpnia 2021 r. Jego zdaniem, wskazane przez Wójta okoliczności, które utrudniały dochowania terminu przekazania akt sądowi, stoją w sprzeczności z oświadczeniem Dyrektora Szkoły oraz nie znajdują potwierdzenia w ilości korespondencji kierowanej do tego Urzędu przez wnioskodawcę. W piśmie z dnia 14 marca 2022 r. organ wskazał na to, że postępowanie w sprawie nałożenia grzywny jest "postępowaniem ściśle związanym (choć odrębnym) z główną sprawą dotyczącą naruszenia terminu przekazania skargi na bezczynność Wójta", prowadzoną pod sygn. akt II SAB/Po [...] (w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej dowozów i odwozów uczniów). Wójt wyjaśnił, że "nie informował Dyrektora szkoły o postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny, zaś sprawa dowozów/odwozów uczniów była Dyrektorowi znana". Podtrzymując stanowisko w sprawie, Wójt podkreślił, że "szczególny okres świąteczno-noworoczny i kumulacja dużej (...) [liczby] świąt przypadających w terminie na udzielenia odpowiedzi i na przekazanie skargi (oraz innych okoliczności wspomnianych w przedmiotowym piśmie [odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny]) dowodzi staranności organu w załatwieniu sprawy i stosunkowo niewielkim przekroczeniu terminu. Nadto wspomniał, że "podstawowym dokumentem potwierdzającym usprawiedliwioną nieobecność w pracy z powodu choroby jest standardowy formularz ZUS-ZLA". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Powołany przepis stanowi o uznaniowości w zakresie wymierzenia grzywny, stanowiąc kompetencję sądu, nie obowiązek. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Co do zasady, dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, czy też przez rozpoznaniem takiego wniosku, nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia ani nie skutkuje oddaleniem tego wniosku, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Podobnie też przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie, oraz okres uchybienia nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. postanowienia NSA z dnia: 6 maja 2008 r. sygn. akt II OZ 400/08, 29 września 2010 r. sygn. akt II OZ 914/10 i 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 232/13, orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że treść art. 54 § 2 p.p.s.a. doznaje modyfikacji w zakresie terminu, w którym organ powinien przekazać akta sprawy sądowi, co wynika z przepisu art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, z późn. zm.), który wprowadza obowiązek przekazania akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przez organ obowiązku przekazania skargi w zakreślonym terminie. Skoro skarga wpłynęła do siedziby organu 23 grudnia 2021 r., to jej przekazanie (nadanie) – zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. – powinno nastąpić do dnia 7 stycznia 2022 r. (termin ustalony przy zastosowaniu art. 83 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy została przekazana do tutejszego Sądu 19 stycznia 2022 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił wymierzyć organowi grzywnę. Organ powinien dołożyć należytej staranności w zakresie realizacji obowiązków nakładanych przez prawo. Dotyczy to także terminowości przekazania skargi. Naruszenie przepisów prawa w zakresie terminowości przekazania skargi do sądu uzasadnia zatem nałożenie grzywny. Skarga powinna była zostać przekazana do tutejszego Sądu z zachowaniem ustawowego terminu, a w przypadku uzasadnionych, obiektywnych trudności w skompletowaniu akt sprawy i pozyskania pełnych informacji, niezbędnych do udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na skargę, organ mógł akta postępowania uzupełnić w późniejszym czasie. Tego rodzaju obiektywne okoliczności powinny jednak zostać wskazane przez organ właśnie w odpowiedzi na skargę. Niemniej jednak, określając wysokość wymierzonej grzywny w przedmiotowej sprawie (100 zł), Sąd wziął pod uwagę, że przekroczenie ustawowego terminu przekazania skargi do sądu administracyjnego nie było znaczne, gdyż wyniosło niespełna 2 tygodnie (skarga została przekazana do Sądu w ciągu miesiąca od dnia wpływu skargi do organu). Zarazem uwzględnił, że finalnie skarga została przekazana tutejszemu Sądowi bez konieczności uprzedniego dyscyplinowania organu. Nie było to zatem skutkiem złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, ma istotne znaczenie dla wymiaru orzeczonej grzywny. Sam wniosek o wymierzenie grzywny nie doprowadził do podstawowego skutku, jakim jest poddanie skargi kognicji sądu administracyjnego, gdyż organ przekazał ją przed złożeniem wniosku. Wniosek o wymierzenie grzywny został złożony już po doręczeniu stronie odpowiedzi organu na skargę w sprawie o sygn. akt II SAB/Po [...], co miało miejsce 31 stycznia 2022 r. Ponadto, w tym przypadku danie pierwszeństwa jedynie funkcji represyjnej i orzeczenie wysokiej grzywny byłoby niezasadne. Okoliczności sprawy wskazują bowiem na to, że działanie organu – jakkolwiek stanowiące o przekroczeniu terminu do przekazania skargi do sądu administracyjnego – nie było nacechowane lekceważącym podejściem do realizacji ustawowego obowiązku. Pewnymi okolicznościami łagodzącymi – jakkolwiek nieuwalniającymi od zarzutu niedochowania terminu ustawowego – są również kwestie związane z okołoświątecznym okresem wniesienia skargi, jak i wskazane przez organ trudności w skompletowaniu akt sprawy i zgromadzeniu informacji niezbędnych dla udzielenia odpowiedzi na skargę. Na koniec Sąd wyjaśnia, że pominął przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy wszystkie te twierdzenia stron, które nie są związane bezpośrednio z oceną podstaw do zastosowania środka prawnego z art. 55 § 1 p.p.s.a. Poza granicami niniejszej sprawy leżało w szczególności rozstrzyganie o zasadności samej skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w tym o motywacji strony skarżącej (wystarczające było stwierdzenie, że sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, które orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania również w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji (pkt 1). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 oraz 209 i art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę (wpis w kwocie 100 zł).