II SO/Po 10/24

Dnia 21 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku G. K. przeciwko Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi postanawia 1. wymierzyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. grzywnę w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych), 2. odmówić przyznania G. K. sumy pieniężnej, 3. zasądzić od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz G. K. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 października 2024 roku G. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 27 września 2024 roku (uzupełnionej w dniu 28 września 2024 roku). W uzasadnieniu G. K. podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust 1 ustawy o dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2022 roku, poz. 902), dalej jako u.d.i.p., przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, czyli powinno nastąpić do dnia 12 października 2024 roku. Składając dnia 16 października 2024 roku ponowny wniosek o wymierzenie grzywny G. K. przesłał w załączeniu treść złożonej skargi na bezczynność z dnia 27 września 2024 roku wraz z urzędowym poświadczeniem jej przedłożenia oraz uzupełnienie powyższej skargi z dnia 28 września 2024 roku z urzędowym poświadczeniem przedłożenia, a także pismo z dnia 15 października 2024 roku do organu o wskazanie daty przekazania akt i odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z urzędowym potwierdzeniem przedłożenia. W uzasadnieniu ponownego wniosku G. K. podkreślił, że wniósł o wymierzenie grzywny organowi administracji na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 21 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902). Ponadto w myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Pismem z dnia 25 października 2024 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę G. K. z dnia 27 września 2024 roku (uzupełnioną w dniu 28 września 2024 roku) wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Jednocześnie wskazał, że przekazał skargę w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. 30 dni od jej otrzymania (wpływ dnia 27 października 2024 roku), albowiem niniejsza sprawa toczy się w trybie skargi z dnia 11 marca 2024 roku i nie stanowi sprawy w trybie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Stosownie natomiast do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Powołane przepisy przewidują zatem dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje wymierzenie przez sąd przedmiotowej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oczywiście wstępnym warunkiem wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest złożenie skargi do organu, ponieważ dopiero wtedy aktualizuje się obowiązek organu przekazania akt sądowi z odpowiedzią na skargę (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 343; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OZ 1658/04; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I SO/Bd 7/19). Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postępowań jest procesową reakcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako wymusza przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. ma przeciwdziałać ewentualnym próbom niedopuszczenia przez organ do rozpoznania skargi przez zaniechanie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 oraz postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt. II GZ 369/20). Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może – stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. – orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł (Monitor Polski z dnia 9 lutego 2024 r., poz. 110). Stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. wyposaża sąd w uprawnienie do wymierzenia grzywny. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma zatem charakter fakultatywny, wobec tego nawet w przypadku spełnienia wskazanych przesłanek, sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny. Orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy. Sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi w tym między innymi charakter sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z aktami, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, a także czy wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy. Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2021 roku, sygn. akt III OZ 1106/21). W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Uwzględniając, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawi i odpowiedzią na skargę z zakresu dostępu do informacji publicznej, należało wziąć pod uwagę treść przepisu szczególnego w odniesieniu do p.p.s.a. jakim jest art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wniosek o wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie dotyczy sprawy ze skargi G. K. z dnia 27 września 2024 r. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w dniu 27 września 2024 r., a została przekazana wraz z aktami i odpowiedzią organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 25 października 2024 r., o czym świadczy data złożenia w biurze podawczym Sądu. Skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę została przekazana do Sądu z przekroczeniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie grzywny było uzasadnione. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Uznanie prymatu funkcji dyscyplinującej grzywny nie może prowadzić do zanegowania funkcji prewencyjnej tej sankcji. Organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 55 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. W tej sytuacji, gdy skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, całkowite odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że realizacja obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nastąpiła dopiero po korespondencji G. K. z organem. W tych okolicznościach konieczne stało się wymierzenie organowi grzywny za nieterminowe przekazanie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Sąd uznał, że grzywna w kwocie [...]zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Sąd uwzględnił również fakt, że w sprawie doszło do uchybienia terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę wysokość opóźnienia i uwzględnił, że wielkość grzywny ma być adekwatna do czasu opóźnienia, a także to, że organ ostatecznie przekazał skargę do Sądu. Samo przekroczenie terminu przekazania skargi nie utrudniło też realizacji przysługującego skarżącemu prawa do sądu. Sprawa z tej skargi została rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2024 roku pod sygnaturą akt II SAB/Po [...], Wymierzona grzywna spełni w tym przypadku przede wszystkim funkcję represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponadto wymierzona grzywna spełni w tym przypadku także prewencyjną, albowiem służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Nie jest bowiem pożądanym, aby tego typu zaniedbania, jakich dopuścił się organ – tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], występowały w przyszłości. Wymierzona grzywna w kwocie [...]zł nie przekracza wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 7155,48 zł. W ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia żądania G. K. co do przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym względzie wniesione żądanie zostało oparte na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., który znajduje bezpośrednie zastosowanie w odniesieniu do grzywny orzekanej w przypadku niewykonania wcześniej wydanego wyroku. W przypadku grzywny przyznawanej w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi wraz z aktami o odpowiedzią organu powyższa regulacja nie znajduje odpowiedniego zastosowania, gdyż jak wynika z treści art. 55 §1 P.p.s.a. kompetencje sądu ograniczają się do wymierzenia organowi jedynie grzywny. Reasumując, Sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd odmówił przyznania dodatkowej sumy pieniężnej w pkt 2 sentencji postanowienia. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd w pkt 3 sentencji postanowienia orzekł o kosztach postępowania, na które składają się wpis w kwocie 100 zł.