II SO/Po 4/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. M. o wymierzenie Inspektorowi nadzoru Budowlanego grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. wymierzyć Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych); 2. zasądzić od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz wnioskodawcy M. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 9 lutego 2026 r. (k. 2, 10 akt II SO/Po 4/26) M. M. (dalej: wnioskodawca; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie grzywny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor powiatowy; PINB w [...]; organ) za nieprzekazanie skargi z dnia 23 grudnia 2025 r. na bezczynność i przewlekłość Inspektora powiatowego w zleceniu wykonania ekspertyzy nałożonej postanowieniem PINB w [...] z dnia 1 października 2018 r. znak [...] na koszt zobowiązanego, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga wpłynęła do organu w dniu 30 grudnia 2025 r. (w załączeniu odpis skargi wraz z potwierdzeniem nadania i odbioru). Podniósł, że w dniu 9 lutego 2026 r. uzyskał telefoniczną informację z WSA w Poznaniu, że w 2026 r. skarga nie wpłynęła do Sądu. Wniosek ten został na wezwanie Sądu opłacony w terminie kwotą 100 zł tytułem wpisu sądowego (k. 33). Odpis wniosku został doręczony organowi w dniu 16 lutego 2026 r. (k. 13, 14). Odpowiadając na wniosek, Inspektor powiatowy w piśmie z dnia 26 lutego 2026 r. (k. 15, 16) wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny organowi za uchybienie terminu w przekazaniu tejże skargi do Sądu. Organ potwierdził, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 30 grudnia 2025 r. i dotychczas nie została przekazana do WSA w Poznaniu, jak też przyznał, że nie został dochowany termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnił też, że "[p]rzekazanie skargi warz z odpowiedzią organu na skargę i aktami sprawy następuje w odrębnej przesyłce". Inspektor powiatowy podniósł, że niedotrzymanie terminu ma charakter incydentalny i nigdy wcześniej nie miało miejsca. Organ wyjaśnił, że akta sprawy zostały zwrócone do PINB w [...] przez WSA w Poznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. (sygn. akt II SA/Po 784/24). Po ich otrzymaniu współprowadzenie sprawy zostało powierzone pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku inspektora nadzoru budowlanego ds. inspekcji i kontroli, który pracuje na tym stanowisku od 1 czerwca 2025 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Inspektorat) "nękają zmiany kadrowe". Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że jako kierownik tej jednostki przechodzi poważne problemy zdrowotne o wskazanej w tym piśmie naturze. Dodał też, że Inspektorat nie zatrudnia radcy prawnego ani nawet nie korzysta z doraźnych usług prawniczych, gdyż nie posiada na to wystarczających środków budżetowych otrzymywanych na funkcjonowanie jednostki. Według Inspektora powiatowego, zbieg tych okoliczności spowodował, że organ naruszył art. 54 § 2 p.p.s.a., nad czym ubolewa. Na koniec organ podniósł, że Inspektorat dysponuje niewielkim budżetem, z ledwością wystarczającym na bieżące funkcjonowanie, a rok 2026 jest szczególnie trudny budżetowo. Zdaniem Inspektora powiatowego wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., nawet w niewielkim wymiarze, gdyby do niego doszło, niewątpliwie zagrażałoby możliwości funkcjonowania organu, tym bardziej, że jednostka ta nie ma żadnych dochodów własnych. Przedmiotowa skarga M. M., działającego za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, została wniesiona w dniu 23 grudnia 2025 r. (data nadania pocztowego), a wpłynęła do PINB w [...] w dniu 30 grudnia 2025 r. (k. 2 akt II SAB/Po 60/26, k. 4v akt II SO/Po 4/26). Skarga ta wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (odpowiedź datowana na 26 lutego 2026 r. - k. 10 akt o sygn. II SAB/Po 60/26) została przekazana przez organ do Sądu w dniu 27 lutego 2026 r. (odcisk datownika pocztowego na przesyłce zawierającej akta administracyjne). Skarga wraz z aktami sprawy finalnie wpłynęła do Sądu w dniu 2 marca 2026 r. (k. 2 akt o sygn. II SAB/Po 60/26). W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2026 r. (k. 22 akt o sygn. II SO/Po 4/26) pełnomocnik skarżącego uzupełnił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 597 zł (opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wpis od wniosku - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł). Ponadto, ustosunkowując się do odpowiedzi na wniosek, pełnomocnik stwierdził, że organ nie wskazał na jakiekolwiek obiektywne okoliczności usprawiedliwiające taki stan rzeczy, tj. fakt nieprzekazania skargi. Podniósł, że w ocenie M. M. "nieprzekazanie skargi było działaniem zamierzonym, co powinno spowodować wymierzenie dotkliwej grzywny". Na koniec pełnomocnik stwierdził, że "[o]dpowiedź organu na skargę jest w znacznym stopniu powieleniem argumentacji użytej w odpowiedzi na skargę z dnia 15 listopada 2024 r. (odpowiedź w załączeniu)". Pełnomocnik stwierdził także, że "[m]ożna odnieść wrażenie, że nad PINB w [...] krąży od kilku lat jakieś fatum, co oczywiście nie może być przesłanką usprawiedliwiającą brak racjonalnych działań". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi okazał się zasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: p.p.s.a., poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42; orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny spełnia wymogi formalne. Brak jest przy tym wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ogólną zasadą z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do powyższych obowiązków, sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków: 1) stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu lub innemu, określonemu w przepisach szczególnych terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz 2) złożenia stosownego wniosku przez stronę. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zasadniczo to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 232/13, dostępne jw.). W przedmiotowej sprawie – dotyczącej wymierzenia grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi na bezczynność i przewlekłość organu w realizacji czynności polegające na zleceniu wykonania ekspertyzy nałożonej postanowieniem PINB w [...] z dnia 1 października 2018 r. znak [...] na koszt zobowiązanego, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" – istotne było wyjściowe stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowego terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Należy również dodać, że jak zwraca się w uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne jw.). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji). W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy. Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ skargi do sądu przez organ skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez wnioskodawcę (skarżącego). W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że M. M., działający za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniósł przedmiotową skargę w dniu 23 grudnia 2025 r. (data nadania pocztowego), która wpłynęła do PINB w [...] w dniu 30 grudnia 2052 r. Następnie, w dniu 9 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o wymierzenie Inspektorowi powiatowemu grzywny za nieprzekazanie tej skargi do WSA w Poznaniu, którego odpis został doręczony organowi w dniu 16 lutego 2026 r. Natomiast skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana do Sądu w dniu 27 lutego 2026 r. (data nadania pocztowego przesyłki w sprawie o sygn. II SAB/Po 60/26). Mając na uwadze, że przedmiotowa skarga, wniesiona w dniu 30 grudnia 2026 r. (data wpływu do organu), została przekazana do tutejszego Sądu dopiero w dniu 27 lutego 2026 r. (data nadania pocztowego), stwierdzić należało niewątpliwe przekroczenie trzydziestodniowego terminu przewidzianego w przepisach prawa. Wobec braku okoliczności wskazujących na obiektywną, nieprzezwyciężalną przeszkodę (niemożliwość) w przekazaniu skargi, Sąd uznał zaistnienie podstaw do wymierzenia Inspektorowi powiatowemu grzywny w przedmiotowej sprawie. Skarga na bezczynność organu, wprawdzie została finalnie – już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. – przekazana do Sądu, ale termin na przekazanie skargi został przekroczony o blisko miesiąc. W ocenie Sądu, wskazane w odpowiedzi na wniosek argumenty organu wskazujące na przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy dotyczącej przekazania skargi do sądu nie są wystarczające dla uwolnienia organu od zastosowania sankcji. Wniosek z dnia 9 lutego 2026 r. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu okazał się zatem uzasadniony. Natomiast okoliczności podane przez organ – podobnie, jak fakt przekazania skargi niezwłocznie po doręczeniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny (doręczenie nastąpiło 16 lutego 2026 r.) – miały wpływ na sam wymiar grzywny, nie zaś na ocenę podstaw do jej wymierzenia. Uwarunkowania i problemy natury organizacyjnej i kadrowej (absencje chorobowe i rotacje kadrowe) oraz budżetowej (finansowej) jednostki zobowiązanej do przekazania skargi do sądu leżą wyłącznie po stronie organu i nie powinny obciążać skarżącego. Organizacja Inspektoratu powinna być tak ukształtowana, by w razie przejściowej nieobecności piastuna organu inna osoba funkcyjna miała pieczę nad realizacją obowiązków formalnych organu, związanych z przekazywaniem do sądu administracyjnego skarg na działanie organu lub jego zwłokę (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Niemniej jednak Sąd w pewnym stopniu wziął pod uwagę deklarowane przez Inspektora powiatowego okoliczności dotyczące funkcjonowania PINB w [...] w tym okresie. Należy zatem przypomnieć, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu sądu. W ustawie została określona jedynie jej górna granica (patrz: art. 154 § 6 p.p.s.a.). Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd uwzględnił uwarunkowania Inspektoratu jako małej jednostki obciążonej zadaniami, która przy tym dysponuje niewielkim budżetem, co ma znaczenie również dla jej bieżącego funkcjonowania (w tym wpływa na faktyczną możliwość uzyskania odpowiedniego wsparcia prawnego). Określone uwarunkowania kadrowo-organizacyjne i budżetowe jednostki w latach 2025 i 2026 r. miały zatem wpływ na sam wymiar grzywny, jakkolwiek nie na ocenę podstaw do jej wymierzenia. Ponadto Sąd uznał, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia w ślad za wnioskodawcą, że zawiniona przez organ zwłoka w przekazaniu skargi była działaniem celowym. Również stanowisko pełnomocnika co do merytorycznej treści odpowiedzi na skargę nie stanowiło punktu odniesienia dla rozstrzygnięcia o wysokości grzywny. Z tych wszystkich powodów Sąd wymierzył Inspektorowi powiatowemu grzywnę w wysokości 100 zł, która to kwota w sposób oczywisty nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę powyżej przedstawione okoliczności. W szczególności to, że problemy wskazane przez organ nie stanowiły obiektywnego uzasadnienia zwłoki w przekazaniu skargi ani nie zwalniały z odpowiedzialności za taki stan rzeczy, ale miały znaczenie dla wysokości zastosowanej grzywny – podobnie, jak i to, że skarga finalnie została już przekazana do Sądu i nadano jej dalszy bieg w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Po 60/26. Wysokość wymierzonej grzywny może prima facie wydawać się symboliczna, ale w istocie tak nie jest. W świetle okoliczności przedstawionych przez organ dotyczących sytuacji budżetowej (finansowej) i kadrowo-organizacyjnej Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwota 100 zł grzywny stanowi nie tylko odpowiedni instrument prewencyjny, ale również represyjny, bowiem jest wymierną dolegliwością finansową dla organu. Tym bardziej, że organ obciążony zostanie jeszcze obowiązkiem zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., jak w punkcie 1 postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę wpis sądowy od wniosku w kwocie 100 zł oraz koszty związane z zastępstwem procesowym, tj. wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118) i 17 zł poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.