II SO/Po 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2016 r. sprawy z wniosku M. M. o wymierzenie grzywny [...] w P. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy postanawia: I. wymierzyć [...] w P. grzywnę w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych; II. zasądzić od [...] w P. na rzecz wnioskodawcy M. M. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ T. Świstak W dniu 15 września 2016 r. M. M. zwrócił się do tutejszego Sądu na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o wymierzenie [...] w P. grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. z powodu nieprzekazania Sądowi przez ten podmiot skargi z dnia 25 lipca 2016 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wraz z wnioskiem uiszczono wpis od wniosku w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu wniosku M. M. wskazał, że pismem z dnia 25 lipca 2016 wniósł za pośrednictwem [...] w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność tegoż podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek złożony w dniu 1 marca 2016 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Wyjaśnił, że mimo upływu terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. [...] w P. nie przekazał Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi pełnomocnik [...] w P. (dalej: Oddział Spółki) radca prawny M. M. wniosła o odrzucenie wniosku, względnie jego oddalenie, a z ostrożności procesowej – o nieobciążanie Oddziału Spółki grzywną. Podniosła, że w świetle art. 25 i art. 32 p.p.s.a. oraz przepisów szczególnych m.in. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oddział spółki kapitałowej nie ma zdolności sądowej, jak i nie ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznej. Zakres jego działania jest bowiem pochodną woli samej spółki. Wyjaśniono, że warunkiem przypisania danej jednostce obowiązku udostępnienia informacji jest możliwość ponoszenia przez nią samodzielnej odpowiedzialności za jego niedopełnienie. Tymczasem adresatem sankcji mogą być spółki kapitałowe, a nie ich jednostki wewnętrzne. W konsekwencji skoro oddziałowi spółki kapitałowej nie można przypisać obowiązku udostępnienia informacji publicznej, nie posiada on zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się w przedmiocie wykonania takiego obowiązku. Dlatego – zdaniem pełnomocnika Oddziału Spółki – wniosek M. M. o nałożenie grzywny w związku z nieprzekazaniem w terminie skargi na bezczynność winien zostać odrzucony. Na marginesie podano, że pismem z dnia 30 września 2016 r. wnioskodawca został poinformowany, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Wniosek [...] o wymierzenie organowi grzywny uznać należało za zasadny. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skarg rozpatrywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej termin, o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., został skrócony i wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niedochowania powyższego obowiązku, sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wyłączną przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest nieprzekazanie przez organ skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, który w rozpoznawanej sprawie wynosił 15 dni od daty wpłynięcia skargi do organu. Aby jednak przejść do oceny zasadności złożonego przez M. M. wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tutejszemu Sądowi skargi wnioskodawcy, z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy [...] w P. jako podmiot, wobec którego wymierzony jest wniosek, posiada zdolność sądową do występowania przed sądami administracyjnymi, a tym samym, czy może być adresatem obowiązku określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a. Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje art. 25 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej oraz inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Istotne z punktu widzenia oceny, czy Oddziałowi Spółki przysługuje zdolność sądowa w sprawie z wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi, akt sprawy o odpowiedzi na skargę ma okoliczność, że przedmiotem tejże skargi jest bezczynność Oddziału Spółki w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jest możliwe przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony. Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ów przepis jest natomiast przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie stanowi jednostki organizacyjnej, o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet kiedy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ może być traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, z 23 września 2013 r., I OSK 731/14, z 15 października 2013 r., I OSK 830/13, z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2445/13 i I OSK 914/14, z 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2639/13, a także postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z dnia 29 sierpnia 2016 r. Nr [...] wynika, że [...].A. z siedzibą w W. powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w P. wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. [...] z siedzibą w W. znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Wobec powyższego uznać należało, że Oddział Spółki jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., posiada również zdolność sądową w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie jego bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Przechodząc do oceny, czy Oddział Spółki zobowiązany do przekazania skargi, z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przekazał ją w wymaganym przepisem art. 21 pkt 1 u.d.i.p., stwierdzić należy, że skoro skarga M. M. została doręczona do Oddziału Spółki w dniu 29 lipca 2016 r. (śledzenie przesyłki nr (00)[...], którą nadano skargę), to podmiot ten zobowiązany był do przesłania Sądowi akt sprawy wraz z odpowiedzi na skargę do dnia 12 sierpnia 2016 r. Tymczasem nadanie przesyłki zawierającej skargę z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nastąpiło w dniu 10 października 2016 r., a więc z niemal dwumiesięcznym opóźnieniem (k. 32 akt sądowych sprawy II SAB/Po 88/16). Tak długie uchylanie się przez Spółkę od obowiązku przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, uzasadnia ukaranie tego podmiotu grzywną z art. 55 § 1 p.p.s.a., przy czym okoliczność, iż Oddział Spółki przed rozpoznaniem wniosku M. M. o wymierzenie grzywny obowiązek ten ostatecznie wykonał, nie oznacza, że postępowanie w sprawie tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę (sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA i WSA 2010/1/2). Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma wyłącznie funkcji dyscyplinującej, lecz wiąże się również z funkcją represyjną (związaną z odpowiedzialnością za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki), a nadto z funkcją prewencyjną (mającą na celu zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości). W tym stanie sprawy Sąd był zobligowany do wymierzenia Spółce grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I. postanowienia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny na kwotę 200 zł, znacznie niższej od żądanej przez wnioskodawcę, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, to jest czas zwłoki, fakt udzielenia przez Oddział Spółki wnioskodawcy wyjaśnień w piśmie z dnia 30 września 2016 r., a także wyrażone następnie w odpowiedzi na wniosek wątpliwości prawne co do zdolności sądowej leżący po stronie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. zobowiązał Oddział Spółki do zwrotu wnioskodawcy koszty uiszczonego wpisu od wniosku w kwocie 100 zł (pkt II. postanowienia). /-/ T. Świstak