III SA/Po 1012/15

Dnia 03 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska Sędziowie WSA Szymon Widłak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi T. G. [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...] czerwca 2015 r., którą nałożono na T. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą X z siedzibą w K. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji wskazano art. 4 pkt 22 lit. a, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 92b i 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), dalej u.t.d., a także lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i, art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), dalej rozporządzenie 3821/85 oraz art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz.Urz.UE.L nr 60, str. 1), dalej rozporządzenie 165/2014. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...].04. 2015 r. na drodze krajowej nr [...] w G. poddano kontroli zespołu pojazdów, składający się z ciągnika siodłowego o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował A. P., który realizował krajowy transport drogowy rzeczy na rzecz i imieniu T. G. W czasie kontroli ustalono, że analiza danych cyfrowych z karty ww. kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego zamontowanego w ww. pojeździe (tachograf cyfrowy) wykazała, że kierowca dnia [...].03. 2015 r. i [...].04.2015r. prowadził pojazd posługując się niedozwolonym, dodatkowym urządzeniem w postaci magnesu, który był przyłożony do impulsatora skrzyni biegów. W konsekwencji na urządzeniu rejestrującym (tachograf cyfrowy) oraz na karcie kierowcy nie była rejestrowana aktywność kierowcy. Kierowca przyznał – przesłuchany w czasie kontroli w charakterze świadka, że w tych dniach wykorzystał magnes celem zarejestrowania odpoczynku w czasie rzeczywistej jazdy na trasie wykonywanego przewozu. Przebieg i wynik kontroli zamieszczono w protokole, który kierowca podpisał bez uwag. WITD nałożył na skarżąca karę pieniężną w kwocie [...] złotych czyniąc to w oparciu o art. 92a ust. 1, 6 i 7 utd i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania zarzucił w uzasadnieniu naruszenie przepisów przewidujących obciążenie karą przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego nie powinien ponosić odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowcę, na które nie miał wpływu. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ww. rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał treść przepisów art.. 92a oraz 92c u.t.d. oraz wskazał, że za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy w wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi stosownie do lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. nakłada się karę [...] złotych. W ocenie organu ustalone naruszenie bezsprzecznie miało miejsce i wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. GITD nie znalazł podstaw do umorzenia tego postępowania, gdyż w jego ocenie skarżący nie dostarczył takich dowodów, nie wskazał takich okoliczności, które wyłączałyby jego odpowiedzialność z ww. tytułu. Nie wykazał, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 6,7,8,9,10,68 Kpa poprzez niedokładne rozpatrzenie sprawy, ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z regułami procedury administracyjnej, niedoinformowanie o zakończeniu postępowania, a także naruszenie art. 4 ust. 22 ustawy o transporcie drogowym w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów. W uzasadnieniu powtórzono argumentacje dotyczącą braku podstaw do obciążenia przedsiębiorcy karą za naruszenia dokonane przez kierowcę bez wiedzy i zgody przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego obowiązkiem organu było przeprowadzenie próby potwierdzającej ingerencję w urządzenie rejestrujące. Niewystarczające było – zdaniem skarżącego – oparcie swojego stanowiska na zeznaniach kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie doszło do nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Skarżący uważa, że nie ponosi odpowiedzialności za stwierdzone wykroczenie popełnione przez zatrudnionego przez niego kierowcę, ponieważ dołożył wszelkich starań, aby kierowcy przestrzegali przepisów prawa oraz zapewnił właściwą organizację pracy, umożliwiającą przestrzeganie przepisów przez kierowców przepisów prawa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że analiza danych cyfrowych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego zamontowanego w ww. pojeździe (tachograf cyfrowy) wykazała, iż kierowca dniach [...].03.2015r. i [...].04.2015r. prowadził pojazd posługując się niedozwolonym, dodatkowym urządzeniem w postaci magnesu, który był przyłożony do impulsatora skrzyni biegów. W konsekwencji na urządzeniu rejestrującym (tachograf cyfrowy) oraz na karcie kierowcy była rejestrowana aktywność kierowcy w postaci odpoczynku zamiast aktywności kierowcy w postaci jazdy. Kierowca przyznał – przesłuchany w czasie kontroli w charakterze świadka, że powyższy magnes przyłożył w celu fałszowania zapisów swojej aktywności. Kierowca m.in. zeznał też, że na wynagrodzenie wpływa ilość przejechanych kilometrów. Nadto, że celem było "wyrobienie się" ze zleconym zadaniem przewozowym. Ustalono także, że pojazd był wyposażony w nadajnik GPS, który służy m.in. do rozliczeń z pracodawcą. W ocenie sądu wobec rezultatu kontroli drogowej oraz zeznań kierowcy jako całkowicie nieuzasadnioną i niepopartą jakimikolwiek rzeczowymi argumentami uznać należy argumentację skarżącego próbującą podważyć ustalenia organów co do nierejestrowania aktywności kierowcy oraz przebytej drogi. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowią w rzeczywistości przesłanki odpowiedzialności skarżącego jako podmiotu wykonującego przewozy za naruszenia stwierdzone przez organ. Na wstępie należy zatem odwołać się do zasad odpowiedzialności administracyjnej jaką ponosi przedsiębiorca na podstawie ustawy o transporcie drogowym. W tej kwestii istnieje ugruntowane już orzecznictwo NSA i WSA. Ponadto, na ten temat wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 wskazał, iż administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Mają one znaczenie prewencyjne, a ich istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest, więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Trybunał wskazał również, iż sankcje zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a zatem do przedsiębiorców, a nie kierowców przedsiębiorców. Powoduje to, iż przedsiębiorca powinien w taki sposób zorganizować pracę, aby jego działalność odbywała się w sposób bezpieczny, jak również wprowadzić takie rozwiązania organizacyjne, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, iż celem powyższego artykułu nie jest funkcja represyjna, lecz chodzi o zagwarantowanie należytego prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Należy też wyjaśnić, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez organ administracji przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze naruszeniem, a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestie podniesione przez stronę skarżącą w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego w istocie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy właściwy organ Inspekcji Transportu Drogowego, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł na skarżąca spółkę za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zebranie niekompletnego materiału dowodowego i ocenienie go z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym. Powtórzyć należy, że zasadnie organy Inspekcji Transportu Drogowego w omawianym zakresie oparły się na protokole kontroli drogowej z [...].04.2015r. bowiem protokół kontroli, będący podstawowym dowodem w sprawie, jest sporządzony przez organ kontrolny, ale przy współudziale kontrolowanego kierowcy, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń. Protokół kontroli jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. protokół kontroli sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Art. 74 ust. 2 u.t.d. przewiduje również możliwość odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego, z czego zatrzymany kierowca nie skorzystał. W tej sytuacji Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi bowiem do stwierdzenia popełnienia przez skarżącą deliktu administracyjnego w niniejszej sprawie wystarczająca podstawą były zapisy protokołu kontroli z [...].04.2015r. oraz zeznania kierowcy w charakterze świadka (vide: akta administracyjne). Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i organy administracji podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), a jako dowód dopuściły wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1-6 i art. 92c u.t.d. w zw. z art. 15 ust. 2 rozporządzenia 3821/85 poprzez niewykazanie naruszenia przez nią obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie Sąd uznał, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Zaistniały w niniejszej sprawie spór koncentrował się wokół kwestii odpowiedzialności skarżącego jako przedsiębiorcy za działania kierowcy, którym się posługiwała przy wykonywaniu przewozu. Po pierwsze przedsiębiorca może zwolnić od odpowiedzialności jedynie w wyniku wykazania przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. tj. w sytuacji gdy "okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Pogląd taki, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wyrażony został przez NSA w wyroku z dnia 25 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1027/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), a także m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 222/14 (baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przyjąć należy, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którymi się on posługuje przy wykonywaniu przewozu (niezależnie od formy prawnej takiej relacji – umowa o pracę czy tzw. samozatrudnienie) dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę realizujących przewóz w jego imieniu i na jego rzecz kierowców, polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć ( wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 262/14). Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to działający w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy kierowca, w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się czynu, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Przypomnieć trzeba, że stosownie do przepisu art. 10 rozdz. III załącznika do umowy AETR to pracodawca i kierowca odpowiadają za prawidłowe funkcjonowanie i właściwe użytkowanie urządzeń kontrolnych (rejestrujących). Oznacza to, że obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przez kierowcę zasad używania urządzeń rejestrujących nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby, że podmiot wykonujący przewozy mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. To zaś czyniłoby całą regulację dotyczącą odpowiedzialności przedsiębiorcy martwą. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca (art. 11 Umowy AETR ), wbrew wywodom skarżącego, należy uznać, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Skoro możliwość wpływania przedsiębiorcy – wskazanymi środkami i metodami - na postępowanie kierowcy istnieje, to okoliczności akcentowane przez skarżącą jako mające uwalniać ją od odpowiedzialności nie mogą być oceniane w kategoriach braku wpływu w rozumieniu tego pojęcia wynikającym z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. Skarżący nie wykazał również wystąpienia okoliczności ujętych tych przepisem – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W analizowanym przepisie chodzi bowiem w istocie o okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc o sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Skoro więc wystąpienia tego rodzaju zdarzeń nie wykazano w niniejszej sprawie, stąd też na skarżącym spoczywają konsekwencje materialne zaistniałych z winy kierowcy uchybień. Oczywistym jest, w ocenie Sądu, że praktyka fałszowania czasu aktywności i odpoczynku powoduje większą elastyczność kierowcy i tym samym zwiększa konkurencyjność przedsiębiorstwa transportowego. Kierując się zasadami logiki, trudno przyjąć, że kierowca bezinteresownie, z własnej woli i bez wiedzy podmiotu wykonującego przewóz – skarżącej, przekracza normy czasu aktywności oraz jazdy (nie korzysta z karty kierowcy w trakcie jazdy) i ukrywa własną pracę, za którą należy mu się wynagrodzenie i po której przysługuje mu odpowiedni odpoczynek (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 943/15). W konsekwencji chodzi też o bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruch drogowego. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga także, że praktyka orzecznicza sądów administracyjnych jednolicie ocenia uzależnianie wynagradzania kierowców od ilości przejechanych kilometrów jako przesłankę motywującą kierowców do naruszania zasad rejestracji czasu pracy i pozostającą w bezpośrednim związku z nieprawidłową organizacją przedsiębiorstwa, za którą pracodawca ponosi odpowiedzialność. Tymczasem z zeznań kierowcy wynika, iż właśnie taka praktyka obowiązywała w firmie skarżącego. Podkreślić wypada przy tym, że skoro kontrolowany pojazd wyposażony był w urządzenie GPS, a rozliczanie kierowcy z pracodawcą odbywało się na podstawie kart drogowych i zapisów GPS, to kierowca musiał mieć świadomość, że dane te nie będą pokrywały się ze wskazaniami tachografu oraz zapisów karty kierowcy co będzie ujawnione przez pracodawcę. Okoliczność, iż pomimo tego zdecydował się na fałszowanie zapisów pracy świadczy o braku prawidłowej kontroli w przedsiębiorstwie na którą liczył kierowca, bądź na akceptację takich działań w firmie gdzie był zatrudniony. Bez wątpienia każde z przytoczonych rozwiązań jest przeszkodą dla uznania, że organizacja pracy była prawidłowa. Reasumując, zdaniem Sądu organy Inspekcji Transportu Drogowego dokonały pełnej i wnikliwej oceny przesłanek o których mowa w art. 92c u.t.d. Ponadto dokonano prawidłowej oceny materiału dowodowego, klasyfikacji naruszenia, a kara pieniężna za stwierdzone naruszenie została wymierzona zasadnie i zgodnie z przepisami prawa. Podjęto w ramach postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego wydano prawidłowe rozstrzygnięcie. Za nieuzasadnione uznano także te z zarzutów skargi, które odnosiły się do naruszenia praw skarżącego na etapie postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że skarżący pismami z dnia [...] kwietnia 2015r. poinformowany został nie tylko o wszczęciu postępowania w sprawie, ale także wezwany został do wykazania i przedłożenia dowodów mogących mieć znaczenie dla odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. W piśmie zawarto także pouczenia o prawie strony przewidziane w art. 10 § 1 i 73 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.