III SA/Po 1019/16

Dnia 9 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania K. F. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1, 1a i w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, 6, 11, 12 pkt 1, ust. 13 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) i § 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23) o nałożeniu na K. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. kary pieniężnej w wysokości 4680.00 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – ul. [...] ( dz. [...] - obręb [...]) bez pozwolenia zarządcy drogi – poprzez umieszczenie w okresie od dnia 12 czerwca 2015r. do dnia 24 czerwca 2015 r. (13 dni) 1 sztuki reklamy o powierzchni 14,40 m² . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Z protokołu przeglądu pasa drogowego ul. [...] sporządzonego w dniu 16 czerwca 2015r. (błędnie oznaczonego datą 16 maja 2015r.) wynika, że w dniu 12 czerwca 2015r. przeprowadzono kontrolę ww. pasa drogowego i stwierdzono, że w pasie zieleni znajduje się jednostronna tablica reklamowa bez stosownej zgody. Wymiary przedmiotowej reklamy to 5m2 x 2,4m2 oraz 4,80m2 x 2,40m2.. W dniu 1 lipca 2015 roku dokonano następnego przeglądu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i stwierdzono, że przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego. W materiale dowodowym znajduje się umowa zawarta w dniu 12 listopada 2013r. pomiędzy A. (najemca) a [...] M. B. (wynajmującą), w której wynajmująca zezwoliła najemcy na umieszczenie na terenie przy ul. [...] tablicy reklamowej, która będzie wykorzystywana dla reklamowania firm. Na podstawie wydruku z mapy zasadniczej z dnia 11 grudnia 2015r. dla obrębu ewidencyjnego [...] w K. oraz z wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 listopada 2015r. przedmiotowa reklama znajduje się w obrębie działki [...], na którym znajduje się pas drogowy. W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji strona w piśmie z dnia 28 kwietnia 2016r. przyznała , że w ramach prowadzonej A. zawarto z [...] B. umowę najmu części działki i posadowiono na niej reklamę. Zdaniem strony podmiotem, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia była [...] M. B. SKO wyjaśniło ,że stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 6 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego poza sporem pozostaje fakt umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym, co zostało dokonane bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Wynika to bezsprzecznie z załączonych do akt sprawy notatek urzędowych, dokumentacji fotograficznej oraz dokumentów geodezyjnych, określających linie graniczne pasa drogowego. Nie budzi także wątpliwości, iż przedmiotowe tablice stanowią reklamę – jak bowiem stanowi przepis art. 4 pkt 23 cyt. ustawy reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi m.in. tablica reklamowa, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę. Warunkom tym bezspornie odpowiada przedmiotowa tablica, umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi i będąca nośnikiem informacji o kierunku i odległości do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "E.". SKO uznało, że z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż za posadowienie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym odpowiada [...] K. F. W umowie najmu z dnia [...] listopada 2013r. [...] M. B. zezwoliła odwołującemu na umieszczenie na jej terenie tablicy reklamowej, która będzie służyć do reklamowania firm. Zdaniem organu bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają okoliczności, na które powołuje się [...] F. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2016r. oraz w odwołaniu, tj. m.in., że [...] M. B. wskazała mu niewłaściwe miejsce do posadowienia przedmiotowej reklamy, czy też, ewentualny brak prawidłowego wykonywania powierzonych zadań zarządcy drogi przez Miejski Zarząd Dróg Komunalnych w K. W skardze K. F. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 roku, zarzucając jej naruszenie: - art. 40 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez uznanie, że skarżący winien był wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – ulicy [...] (dz [...]) – obręb [...]), gdy w dacie posadowienia reklamy grunt, na którym reklama została posadowiona był w posiadaniu M. B., - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący nie dopuścił się zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – ulicy [...] (dz [...]) – obręb [...]), gdyż posadowił reklamę na podstawie umowy dzierżawy zawartej z M. B. i na gruncie będącym w jej posiadaniu, - art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowej subsumpcji norm prawnych, - art. 6, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego dowodów i pominięcia konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, że: a) A. posadowiła przedmiotową reklamę nie występując do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – ulicy [...] (dz [...]) – obręb [...]), b) A. rzeczywiście posadowiła przedmiotową reklamę w okresie od dnia 12 czerwca 2015r. do dnia 24 czerwca 2015r. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – ulicy [...] (dz [...]) – obręb [...]). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zawarł w dniu [...] listopada 2013r. umowę z M. B. na wynajęcie części działki na posadowienie reklamy. M. B. oświadczyła w umowie, że posiada prawo do dysponowania terenem, że posadowienie reklamy nie narusza praw osób trzecich. Skarżący posadowił reklamę w miejscu wskazanym przez M. B., które to faktycznie wykorzystywała ona do upraw roślinnych, co wynika z dokumentacji fotograficznej – reklama posadowiona pośród rosnącego zboża. Zdaniem skarżącego odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: "u.t.p.") oraz § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta K. (Dz.Urz. Województwa [...]). Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W tym miejscu zauważyć należy, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Jedną z form działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p., jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Działanie to, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny, powinno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co nadaje mu bezprawny charakter. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga jednak poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, oraz 3) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego może być podmiot zobowiązany do uzyskania zgody na to zajęcie, czyli podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego. Tym samym opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechą administracyjnej odpowiedzialności administracyjnej jest to, że jest ona nakładana na właściciela takiej reklamy z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na jego winę czy świadomość bezprawności. W sprawie takiej organ nie jest uprawniony do badania przyczyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, oceny stopnia winy strony ani też brak podstaw do miarkowania nałożonej kary. Po stwierdzeniu faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia organ był z kolei zobligowany do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę w przewidzianej przepisami ustawy i prawa miejscowego wysokości (zob. wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją treści norm prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, jest konieczność zbadania, czy organy nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tzn. czy wyjaśniły wszystkie – wskazane powyżej okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, organy administracyjne dochowały wszelkich rygorów proceduralnych wypływających z przepisów k.p.a. Organ odwoławczy trafnie przyjął że dowodem na okoliczność, iż stroną niniejszego postępowania jest skarżący jest umowa zawarta w dniu [...] listopada 2013 roku pomiędzy A. (najemca) a M. B. (wynajmująca), w której wynajmująca zezwoliła najemcy na umieszczenie na terenie przy ul. [...] tablicy reklamowej, która będzie wykorzystywana dla reklamowania firm. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 roku skarżący przyznał, że na podstawie zawartej umowy części działki posadowił na niej tablicę reklamową . Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogi krajowej nr [...], których zarządcą jest Prezydent Miasta K. W celu wykazania, że reklama została umieszczona w pasie drogi organ wykonał dokumentację fotograficzną. Do akt sprawy załączono też kopie mapy zasadniczej, z szczegółowo naniesionymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, na której w oparciu o wykonane w terenie pomiary w odniesieniu do stałych obiektów terenowych, zaznaczona została lokalizacja reklamy oraz wypis z rejestru gruntów działki nr [...] – obręb [...], stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...] – ul. [...]. Dowody te pozwalały na pozytywne zweryfikowanie prawidłowości ustaleń faktycznych organów administracyjnych w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego (umieszczenie w nim reklamy) jest odpowiedzialnością obiektywną (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 213/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ). Oświadczenie M. B. o posiadanym prawie do dysponowania określonym terenem zawarte w umowie jaką zawarł z nią skarżący nie ma wpływu na odpowiedzialność skarżącego za delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie znajdowały uzasadnienia w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).