III SA/Po 1021/12

Dnia 11 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi R.S. na czynność Starosty O. z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian organizacji ruchu oddala skargę Czynnością z dnia [...] września 2010 r., nr ewid. [...], na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury), Starosta O. zatwierdził projekt zmian organizacji ruchu w ciągu ulic [...] i [...] w O. W. Zmiany w organizacji ruchu w zatwierdzonym projekcie dotyczyły zasadniczo modernizacji tych ulic, przez zmniejszenie szerokości jezdni oraz usytuowaniu w ciągu tych ulic, po obu stronach, ścieżek rowerowych. Inwestorem projektu był Miejski Zarząd Dróg w O. W. Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. R. S., reprezentowany przez adwokata, zwrócił się do S. O. o przesłanie na adres pełnomocnika kopii zatwierdzonego projektu docelowej organizacji ruchu na ulicy [...] w O. W., w celu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 2 lutego 2012 r. stronie doręczono pismo Powiatowego Zarządu Dróg w O. W. z dnia 31 stycznia 2012 r. wraz z kopią zatwierdzonego projektu docelowej organizacji ruchu na ul. [...] w O. W. oraz informacją, że ulica ta posiada kategorię drogi gminnej. Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. R. S. wezwał S. O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez odesłanie projektu docelowej organizacji ruchu na ulicy [...] i [...] w O. W. w celu wprowadzenia poprawek. Uzasadniając to wezwanie, skarżący stanął na stanowisku, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu powinien zostać odesłany, na podstawie §8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu wprowadzenia poprawek polegających na dokonaniu zmian organizacji ruchu, szczegółowo określonych przez skarżącego w wezwaniu. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 2 marca 2012 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w O. W., działając z upoważnienia S. O., stwierdził, że zatwierdzenie w dniu 21 września 2010 r. przedmiotowego projektu odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, którego przepisy nie wymagają do prawidłowości opinii lub uzgodnień samorządu mieszkańców terenu, którego projekt organizacji ruchu dotyczy. Warunki, jakie powinien spełniać projekt organizacji ruchu określone w § 7 tego rozporządzenia i wymagane tym przepisem opinie i uzgodnienia były do przedmiotowego projektu załączone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2012r. R. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności, zarzucając S. O. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), które miało wpływ na treść zaskarżonej czynności. Skarżący zwrócił uwagę, że projekt zmian organizacji ruchu nie został podany do publicznej wiadomości oraz nie została o nim zawiadomiona również Rada Osiedla. Skarżący oraz społeczność lokalna, po dokonanym odbiorze modernizacji ulic [...] i [...], zaobserwowali zaburzenie płynności ruchu drogowego, a ponadto zagrożenie bezpieczeństwa, co ma polegać na tym, iż obecnie jedynym dozwolonym sposobem zatrzymywania się i postoju pojazdu w obszarze tych ulic jest zatrzymanie czterema kołami na jezdni. Dochodzi w związku z tym do trudności z omijaniem pojazdów parkujących i wzajemnym wymijaniem przez pojazdy, w szczególności wówczas, gdy autobusy komunikacji miejskiej próbują zatrzymać się przy przystankach oraz wówczas, gdy na sali gimnastycznej przy Szkole Podstawowej nr [...] w O. W. odbywają się zajęcia sportowe. Skarżący jest użytkownikiem nieruchomości należącej do jego matki, która jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, położonej przy ul. [...] w O. W. Powołując się na przepisy Kodeksu cywilnego, skarżący stanął na stanowisku, iż skoro posiada prawo do korzystania z nieruchomości, na której zamieszkuje, tym samym ma interes prawny do domagania się takiego ukształtowania organizacji ruchu drogowego w pobliżu swojej nieruchomości, która będzie odpowiadała jego interesowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ze względu na niewykazanie przez skarżącego istnienia po jego stronie interesu prawnego, a tym samym legitymacji do złożenia skargi. W odniesieniu zaś do zarzutów skargi, organ wskazał na ich bezzasadność. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wywiódł, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o: 1) zwrócenie się do Prezydenta Miasta O. W. – Miejskiego Zarządu Dróg w O. W. o podanie, czy znak A-29 przy posesji przy ul.[...] w O. W. został umieszczony na projektowanym wjeździe do tej posesji - na okoliczność tego, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu drogowego narusza prawa skarżącego; 2) zwrócenie się do Komendanta Powiatowego Policji w O. W. o podanie, czy na ulicach [...] i [...] w O. W. samochody osobowe zatrzymują się na chodniku - a jeżeli tak, to w których miejscach i w jakich godzinach, zaś czy rowerzyści poruszają się rowerami po jezdni, zamiast po ścieżce rowerowej – na okoliczność tego, że mieszkańcy nie stosują się do ustalonej organizacji ruchu drogowego i zaskarżony projekt organizacji ruchu drogowego jest sprzeczny z potrzebami lokalnej ludności. W uzasadnieniu pełnomocnik strony wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego. Odnosząc się zaś do zarzutu braku legitymacji procesowej, w załączeniu pełnomocnik przedstawił wydruk z księgi wieczystej [...] oraz odpis umowy użyczenia pomiędzy skarżącym a jego matką, A. S. Podczas rozprawy w dniu 11 czerwca 2013 Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe strony skarżącej sformułowane w piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu sądowym jest czynność materialno-techniczna S. O. polegająca na zatwierdzeniu w dniu 21 września 2010 r. projektu zmian organizacji ruchu w ciągu ulic [...] i [...] w O. W. Skarżący uważa, iż został naruszony jego interes prawny w takim ukształtowaniu organizacji ruchu drogowego w pobliżu nieruchomości, z której korzysta (przy ul. [...] w O. W.), które będzie odpowiadało temu interesowi. Swoje uprawnienie do nieruchomości skarżący wywodził najpierw – w treści skargi – ze stosunku prawnego użytkowania powstałego na podstawie umowy zawartej z matką, A. S., która według jego twierdzeń jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości (dokumentu tej umowy skarżący nie przedłożył Sądowi), a następnie – w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 5 czerwca 2013 r. – z umowy użyczenia lokalu znajdującego się w budynku położonym w O. W. przy ul.[...], zawartej z jego matką w dniu 1 września 2011 r., (dokument tej umowy został przedstawiony Sądowi w załączeniu pisma). Zarzuty strony skarżącej w znacznej mierze koncentrują się na okolicznościach faktycznych, gdyż dotyczą kwestii ustawienia znaków drogowych (znaku drogowego A-29 umieszczonego na planowanym przez skarżącego wjeździe na nieruchomość przy ul. [...]). W skardze zarzucono także wadliwość procedury zatwierdzenia projektu zmian w organizacji ruchu – poprzez brak uzgodnień z mieszkańcami terenu, którego projekt dotyczy. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie pojęcie interesu prawnego może być potencjalnie rozważane tylko w odniesieniu do czynności zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego (zob. postanowienie NSA z 18 stycznia 2012 r., I OSK 201/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że czynność fizycznego ustawienia znaku drogowego nie ustanawia sama przez się sytuacji prawnej dla uczestników ruchu drogowego, lecz jest jedynie "odbiciem" poprzedzającej ją czynności prawnej, jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego (zob. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 608/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Wyrażenie zgody na umieszczenie znaku drogowego w pasie drogowym jest bowiem jedynie elementem organizacji ruchu na drodze publicznej. Ten fakt wyklucza możliwość zakwalifikowania czynności ustawienia znaku drogowego do kategorii aktów bądź czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, fakt ten pozwala na zaliczenie do tej grupy aktów i czynności zatwierdzenia organizacji ruchu. W konsekwencji, kwestionowanie organizacji ruchu w danym miejscu jest możliwe poprzez zaskarżenie czynności ją zatwierdzającej – wyłącznie jednak w przypadku posiadania w tym względzie przez skarżącego interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, z jednej strony, o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym". Jednakże, z drugiej strony, nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, skarga może dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi (zob. T. Woś, [w:] H. Knysiak-Molczyk, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 356-357). Biorąc pod uwagę takie ukształtowanie pojęcia interesu prawnego na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że w okolicznościach badanego przypadku nie sposób uznać istnienia legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt lub czynność z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Prawo zaskarżenia takiego aktu służy więc wówczas, gdy godzi on w sferę prawną skarżącego – wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., I OSK 5/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący upatruje natomiast swój interes prawny w tym, że korzysta z nieruchomości lokalowej na podstawie umowy użyczenia zawartej z jego matką – według jego oświadczeń, użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że pierwotnie – w treści skargi – skarżący wskazywał na łączący go z jego matką, jako użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul.[...] w O. W., stosunek prawnorzeczowy użytkowania. Takiego charakteru prawnego stosunku strona jednak nie wykazała za pomocą dokumentu, stąd Sąd nie mógł przyjąć takiego faktu za znajdujący pokrycie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W tej sytuacji Sąd uznał za udowodnioną okoliczność pozostawania skarżącego w obligacyjnym stosunku użyczenia lokalu, mającego należeć do jego matki (vide: k. 41 akt sądowych). W ocenie Sądu twierdzenie, że źródło interesu prawnego stanowi umowa użyczenia, jest jednak bezzasadne. Użyczenie jako stosunek zobowiązaniowy – w przeciwieństwie do stosunków prawnorzeczowych, m.in. użytkowania, wywierających skutek erga omnes - nie wiąże się z prawem do gruntu, a jedynie daje uprawnienie do używania danej nieruchomości (art. 710 k.c.). Prawo użyczenia lokalu (w tym w szczególności prawo do używania lokalu) jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes - pomiędzy użyczającym a biorącym w używanie. Legitymowanie się prawem do cudzej rzeczy wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego (umowy użyczenia), może stanowić jedynie o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym, który jest decydujący dla przyznania statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 października 2012 r., I OSK 1152/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy stwierdzić, iż – jak zasadnie zwrócił uwagę S. O. w odpowiedzi na skargę – wątpliwości budzi fakt, że w księdze wieczystej [...], prowadzonej dla wskazanej nieruchomości, jako użytkownicy wieczyści wpisani są nadal W. P. i P. P. (k. 38 kat sądowych). W związku z powyższym Sąd nie mógł przyjąć za udowodnione twierdzeń o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej czynności, podniesionych przez pełnomocnika strony w toku niniejszego postępowania sądowego. Tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do uzyskania legitymacji procesowej do zaskarżenia do Sądu aktu lub czynności. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że zaskarżona czynność nie ingeruje w sferę prawną skarżącego. Co najwyżej, o ochronę prawną w niniejszym trybie mogłaby wystąpić jego matka, jeżeli okazałoby się, że w rzeczywistości jest użytkownikiem wieczystym wskazanej nieruchomości gruntowej. Wskazując na powyższe należy ponadto zwrócić uwagę, że uprawnienia związane z wykonywaniem prawa rzeczowego do nieruchomości oraz praw o charakterze administracyjnoprawnych doznają na skutek zaskarżonej czynności zawężenia, jednak dzieje się tak zgodnie z prawem. Ograniczenie zakresu korzystania z dróg ma bowiem swoją podstawę prawną, czynności zatwierdzenia projektu zmian organizacji ruchu dokonał właściwy organ (S. O.), zachowując przepisaną procedurę. Przepis art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; obecnie: t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) zapewnia wszystkim możliwość korzystania z dróg zgodnie z ich przeznaczeniem, lecz z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie i przepisach szczególnych. Przeto norma ta dopuszcza ograniczenia mające umocowanie w przepisach prawa. Jednym z takich przypadków jest przepis, na podstawie którego dokonano zaskarżonej czynności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wydanego w granicach art. 10 ust. 12 p.r.d.). Przy tym nie uniemożliwia ona korzystania z drogi, a wprowadza tylko pewne zakazy, do których stosować się muszą wszyscy użytkownicy drogi. Nie uchybia też zasadzie równości, gdyż każdy podmiot działający na tym terenie ma pod tym względem identyczne warunki funkcjonowania. W każdym razie norma zawarta w tym przepisie nie rodzi dla strony skarżącej legitymacji do zaskarżenia spornej czynności. Nie sposób zaprzeczyć, że skarżący istotnie ma interes faktyczny w negowaniu wskazanej czynności, ale tego typu interes nie stwarza legitymacji czynnej w sprawie sądowoadministracyjnej. Skoro rezultatem kontroli sądowoadministracyjnej jest ustalenie braku legitymacji czynnej skarżącego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, Sąd oddalił wnioski dowodowe sformułowane przez pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2013 r., które odnosiły się do okoliczności związanych z meritum niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.