III SA/Po 1042/15

Dnia 27 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta ... nałożył na "P. sp. z o.o." w ... karę pieniężną za zajęcie pasów drogowych ulic Miasta ... bez pozwolenia zarządcy drogi – poprzez umieszczenie łącznie ... sztuk jednostronnych reklam o powierzchni ...m² – w wysokości ... zł. W związku z wniesieniem przez stronę odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... decyzją z dnia 6 lutego 2015 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie pozwalającym ustalić: stronę postępowania, datę początkową i końcową zajęcia pasa drogowego oraz ilość i powierzchnię reklam umieszczonych bez zezwolenia. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 40 ust. 1-3, 6, 8, 10 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: "u.t.p."), § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta ... nr ... z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. ...) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Prezydent Miasta ... nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.935,80 zł za zajęcie pasów drogowych ulic Miasta ... bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie ... sztuk jednostronnych reklam o powierzchni ...m² na latarniach ulicznych w okresach odpowiednio: od 13 do 17 października 2014 r., od 13 do 23 października 2014 r. oraz od 16 do 23 października 2014 r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 13 października 2014 r. funkcjonariusze Straży Miejskiej dokonali pomiarów powierzchni reklam "..." umieszczonych w pasach drogowych ulic: ... w .... W dniach od 10 do 13 października 2014 r. funkcjonariusze dokonali pomiarów powierzchni reklam "..." umieszczonych na latarniach ulicznych w pasach drogowych ulic: .... Z kolei w dniu 16 października 2014r. dokonano pomiarów powierzchni reklam "..." umieszczonych na latarniach ulicznych w pasie drogowym ulicy .... Na okoliczność powyższych czynności zostały sporządzone notatki służbowe przez strażników miejskich. Powierzchnia reklam w pasach drogowych wskazanych ulic została potwierdzona przez zarządcę drogi podczas objazdów – odpowiednio w dniach 17 i 23 października 2014 r. Z objazdu została spisana notatka służbowa przez pracowników Wydziału Drogownictwa Urzędu Miejskiego w .... Organ wskazał, że czas nielegalnego zajęcia pasa drogowego został ustalony od momentu stwierdzenia reklam "..." w pasach drogowych przez Straż Miejską podczas patroli (odpowiednio: 13 i 16 października 2014 r.) do momentu przeprowadzenia objazdów kontrolnych przez zarządcę drogi (odpowiednio: 17 i 23 października 2014 r.). Lokalizacja reklam została zaznaczona na mapach zasadniczych w systemie ewidencyjnym dla Miasta ... – programie ... oraz pomocniczo w systemie ... MapGuide (mapy ewidencyjne wraz z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego). Zarządca drogi dokonał ustaleń co do tego, że lokalizacja reklam znajduje się na działach, które są własnością Miasta .... W związku z tym stwierdzono, że lokalizacja reklam mieści się w granicach pasów drogowych wskazanych ulic. W rezultacie złożonego przez stronę odwołania, decyzją z dnia 20 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 7 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dowodem na okoliczność, że stroną niniejszego postępowania jest "P. sp. z o.o.", jest napis z nazwą jej firmy, jaki widnieje po prawej stronie reklamy załączonej do dokumentacji oraz treść reklamy. Z zeznań menedżera skarżącej spółki, ..., wynika, że znajdujące się w aktach sprawy reklamy zawierają logo skarżącej. Na podstawie umów cywilnoprawnych spółka zleca różnym podmiotom zdobywanie klientów poprzez różnego rodzaju reklamy (prasa, Internet, materiały reklamowe). Wielokrotnie też osoby zajmujące się realizacją tych umów były karane mandatami karnymi za naruszanie porządku. W związku z powyższym organ administracyjny stwierdził, że reklamy z logo "..." zostały umieszczone na latarniach ulicznych przez doradców finansowych związanych ze spółką, działających w ramach umów na jej rzecz. W skardze "P. sp. z o.o." wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia 20 lipca 2015 r., zarzucając jej: 1 naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a w konsekwencji przyjęcie, że strona skarżąca jest odpowiedzialna za rozmieszczenie jednostronnych reklam o wymiarach 0,29 m x 0,20 m, czyli ...m2 na latarniach ulicznych ulic Miasta ...; 2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że rozmieszczenie plakatów reklamowych na ulicach Miasta ... nastąpiło przez skarżącą, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zeznania świadka ..., w żadnym stopniu nie potwierdza w.w. stanowiska; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 107 §3 k.p.a., poprzez niewłaściwie sporządzenie uzasadnienia decyzji i niewskazanie w niej dowodów, na których organ się oparł, dowodów oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak weryfikacji swojego stanowiska oraz niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez wymierzenie skarżącej kary za rozmieszczenie jednostronnych reklam w ... bez pozwolenia w zbyt wysokim stopniu; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta ... z dnia 7 kwietnia 2015 r., pomimo jej wadliwości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na organ nie ma pewności i nie może jej mieć na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż to skarżąca jest podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Znajdujące się na reklamach logo skarżącej nie świadczy – w jej przekonaniu – o tym, że to skarżąca reklamy te umieściła na latarniach bez zgody zarządcy drogi i to bez uiszczenia opłaty. Dlatego też w opinii skarżącej nie może zostać nałożona na nią żadna kara pieniężna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... wniosło o oddalenie skargi, wskazując na bezpodstawność zawartych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: "u.t.p.") oraz § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta ... nr 670 z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2013 r., poz. 7385). Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W tym miejscu zauważyć należy, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Jedną z form działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p., jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Działanie to, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny, powinno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co nadaje mu bezprawny charakter. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga jednak poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, oraz 3) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego może być podmiot zobowiązany do uzyskania zgody na to zajęcie, czyli podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego. Tym samym opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechą administracyjnej odpowiedzialności administracyjnej jest to, że jest ona nakładana na właściciela takiej reklamy z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na jego winę czy świadomość bezprawności. W sprawie takiej organ nie jest uprawniony do badania przyczyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, oceny stopnia winy strony ani też brak podstaw do miarkowania nałożonej kary. Po stwierdzeniu faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia organ był z kolei zobligowany do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę w przewidzianej przepisami ustawy i prawa miejscowego wysokości (zob. wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją treści norm prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, jest konieczność zbadania, czy organy nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tzn. czy wyjaśniły wszystkie – wskazane powyżej okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, organy administracyjne dochowały wszelkich rygorów proceduralnych wypływających z przepisów k.p.a. Otóż, organ odwoławczy trafnie przyjął że dowodem na okoliczność, iż stroną niniejszego postępowania była "P. sp. z o.o.", jest napis z nazwą jej firmy, jaki widnieje po prawej stronie reklamy załączonej do dokumentacji oraz treść reklamy. Z zeznań menedżera skarżącej spółki, ..., wyniknęło, iż znajdujące się w aktach sprawy reklamy zawierają logo skarżącej. Na podstawie umów cywilnoprawnych spółka zleca zewnętrznym podmiotom zdobywanie klientów poprzez różnego rodzaju reklamy (prasa, Internet, materiały reklamowe). Wielokrotnie też osoby zajmujące się realizacją tych umów były karane mandatami karnymi za naruszanie porządku publicznego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że reklamy z logo skarżącej spółki zostały umieszczone na latarniach ulicznych przez podmioty związane ze spółką, działających w ramach umów cywilnoprawnych na jej rzecz. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że w przedmiotowej sprawie latarnie uliczne, na których umieszczono reklamy znajdują się w pasie dróg powiatowych, których zarządcą jest Prezydent Miasta .... W celu wykazania, że reklamy skarżącej zostały umieszczone na latarniach ulicznych poszczególnych ulic ..., organ zgromadził dokumentację fotograficzną. Ponadto załączył do akt sprawy mapy wygenerowane przez Wydział Drogownictwa systemu ewidencyjnego dla Miasta ... z zaznaczeniem pasów drogowych poszczególnych ulic i latarniami, na których umieszczono reklamy. Do akt sprawy załączono też mapy ewidencyjne wraz z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Dowody te pozwalały na pozytywne zweryfikowanie prawidłowości ustaleń faktycznych organów administracyjnych w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że w rozpoznawanym przypadku bezzasadne byłoby prowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, w jaki sposób i z czyjej winy reklama została umieszczona w pasach drogowych ulic: ...w ... bez pozwolenia zarządcy drogi. Jak wyżej wskazano odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego (umieszczenie w nim reklamy) jest odpowiedzialnością obiektywną (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 213/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie znajdowały uzasadnienia w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).