III SA/Po 1101/15

Dnia 02 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Marzenna Kosewska Sędziowie: WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Po 1101/15 Uzasadnienie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia[...] , działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1–3 a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.); dalej: u.s.u.s. odmówił x umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy za okres [...] wraz z dodatkową opłatą, kosztami upomnień i odsetkami. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że strona wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie, powołując się na brak środków finansowych umożliwiających spłatę zadłużenia. Organ ustalił, że w stosunku do strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, stąd na dzień wydania decyzji właściwy organ egzekucyjny nie orzekł o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak składników majątkowych zobowiązanego. Nie można zatem stwierdzić przesłanki sformułowanej w art. 28 ust. 2 pkt 5 u.s.u.s. ani też wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Organ podkreślił przy tym, że strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy ( bez prawa do zasiłku ), czyli poszukuje zatrudnienia. Jest rozwiedziona. Córka przebywa w [...]. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który pracuje i otrzymuje wynagrodzenie za pracę ([...] zł netto ). Strona nie posiada nieruchomości ani pojazdów. Posiada natomiast zobowiązania cywilnoprawne objęte odrębnym postępowaniem egzekucyjnym – na dzień [...] r. zadłużenie z tytułu czynszu wynosiło [...] zł. Stałe wydatki określono na [...] zł plus koszty leczenia [...] zł. Koszty te ma pokrywać syn y. Strona nie korzysta z pomocy społecznej. Strona choruje na schorzenia związane ze zdrowiem psychicznym, ale nie ma orzeczonej trwałej, czy okresowej niezdolności do pracy. Mimo problemów psychicznych prowadziła działalność gospodarczą do dnia [...] r. x złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, m. in., że w latach [...]z powodu problemów psychicznych praktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej. Korzystała z pomocy MOPS. Nie jest zdolna do wykonywania pracy. Czeka ją eksmisja z zajmowanego mieszkania z powodu niepłacenia czynszu. Pomagają jej finansowo znajomi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 z późn. zm.) dalej: u.s.u.s. i art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Organ administracyjny ustalił, że należności objęte przedmiotowym postępowaniem były objęte postępowaniem egzekucyjnym, ale organ egzekucyjny umorzył postępowanie z uwagi na nieściągalność w [...] r. Obecnie należności nie są objęte postępowaniem egzekucyjnym. Nie zamyka to jednak drogi do przymusowego dochodzenia należności w okresie późniejszym. Nie zachodzi zatem całkowita nieściągalność. Organ wskazał, że strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy ( bez prawa do zasiłku ), czyli poszukuje zatrudnienia. Jest rozwiedziona. Córka przebywa w [...]. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który pracuje i otrzymuje wynagrodzenie za pracę ([...]zł netto ). Strona nie posiada nieruchomości ani pojazdów. Posiada natomiast zobowiązania cywilnoprawne objęte odrębnym postępowaniem egzekucyjnym – na dzień [...] r. zadłużenie z tytułu czynszu wynosiło [...] zł. z wezwała stronę pismem z [...] r. do dobrowolnego opuszczenia mieszkania, pod rygorem przeprowadzenia przymusowej egzekucji. Na dzień wydania decyzji brak potwierdzenia wykonania eksmisji. Stałe wydatki określono na [...] zł plus koszty leczenia [...] zł. Koszty te ma pokrywać syn y. Strona nie korzysta z pomocy społecznej. Strona choruje na schorzenia związane ze zdrowiem psychicznym ( korzysta z pomocy lekarzy specjalistów i leczenia ambulatoryjnego ) , ale nie ma orzeczonej trwałej czy okresowej niezdolności do pracy. Mimo problemów psychicznych prowadziła działalność gospodarczą do dnia [...] r. Mając na względzie powyższe ustalenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). W ocenie organu, strona może wnioskować o rozłożenie należności na raty. x wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ponownego rozpatrzenia jej wniosku o umorzenie należności. W uzasadnieniu skargi podniosła, że stan psychiczny uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z synem, był on u niej tylko zameldowany. Nie otrzymuje własnych dochodów. Syn nie opłaca jej leczenia. Prowadzono wobec niej postępowanie egzekucyjne, które umorzono w [...] r. z uwagi na nieściągalność. Koszty leczenia zaniżono, są one w rzeczywistości wyższe. Strona ma zaburzenia psychiczne i wypełniając wniosek nie miała wiedzy o wszystkich kosztach leczenia, czy utrzymania. Jej zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej wynosi [...] zł. Strona nie prowadzi gospodarstwa domowego z kimkolwiek. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, uznając za bezzasadne zawarte w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.); dalej: u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne (art. 32 u.s.u.s.). Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności lecz ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (zob. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08; z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 724/09 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ) Należy także zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony ZUS musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1565/12 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek jednak decyzje wydawane przez ZUS w tego rodzaju sprawach mają charakter uznaniowy, to jednak uznanie administracyjne w żadnym razie nie może oznaczać dowolności. Rolą Sądu jest kontrola orzeczenia organu pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ powinien, co do zasady, przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu. W postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek zadaniem organu jest precyzyjne i wyczerpujące ustalenie danych o stanie rodzinnym, majątkowym i zdrowotnym strony oraz o jej możliwościach finansowych (w tym zarobkowych). Powyższe nie oznacza jednak, że sama strona jest całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy brak wykazania danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Nie ma wobec tego wątpliwości, że w sprawach z wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek strona powinna aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym poprzez wskazywanie odpowiednich okoliczności i dowodów uzasadniających podjęcie przez organ rozstrzygnięcia korzystnego dla zobowiązanego. Należy jednak zawsze dokonywać oceny zdolności strony do inicjatywy dowodowej z uwzględnieniem, m. in., jej stanu zdrowia, w tym zdrowia psychicznego. W przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w stosunku do strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, stąd na dzień wydania decyzji właściwy organ egzekucyjny nie orzekł o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak składników majątkowych zobowiązanego. Nie można zatem stwierdzić przesłanki sformułowanej w art. 28 ust. 2 pkt 5 u.s.u.s. ani też wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). W ocenie Sądu przesłanki powyższe nie zostały w wyczerpujący sposób odniesione do okoliczności faktycznych sprawy. Wobec skarżącej prowadzono bowiem postępowanie egzekucyjne z powodu przedmiotowych należności, jednak zostało ono umorzone w [...] r. z powodu nieściągalności. W aktach sprawy nie ma dokumentacji dotyczącej tego postępowania, organ nie odniósł się do niego szerzej w uzasadnieniach swoich decyzji. Stwierdził jedynie lakonicznie, że umorzenie postępowania w [...] roku nie oznacza braku możliwości egzekwowania należności w przyszłości. Organ wskazał przy tym, że aktualnie skarżąca nie ma żadnego majątku, jest zarejestrowana jako bezrobotna. W żaden sposób zatem organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie okoliczności aktualne na dzień wydania decyzji przyjął, że możliwe jest przymusowe dochodzenie należności w okresie późniejszym. W ocenie Sądu, organ nie uzasadnił zatem wyczerpująco i przekonująco, dlaczego w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu powyżej cytowanych przepisów. Organ wskazał ponadto, że nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek sformułowanych w § 3 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ stwierdził, że strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy ( bez prawa do zasiłku ), czyli poszukuje zatrudnienia. Jest rozwiedziona. Córka przebywa w [...]. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który pracuje i otrzymuje wynagrodzenie za pracę ( [...]zł netto ). Strona nie posiada nieruchomości ani pojazdów. Posiada natomiast zobowiązania cywilnoprawne objęte odrębnym postępowaniem egzekucyjnym – na dzień [...]r. zadłużenie z tytułu czynszu wynosiło [...] zł. z wezwała stronę pismem z [...] r. do dobrowolnego opuszczenia mieszkania pod rygorem przeprowadzenia przymusowej egzekucji. Na dzień wydania decyzji brak potwierdzenia wykonania eksmisji. Stałe wydatki określono na [...]zł plus koszty leczenia [...] zł. Koszty te ma pokrywać syn y. Strona nie korzysta z pomocy społecznej. Strona choruje na schorzenia związane ze zdrowiem psychicznym ( korzysta z pomocy lekarzy specjalistów i leczenia ambulatoryjnego ), ale nie ma orzeczonej trwałej czy okresowej niezdolności do pracy. Mimo problemów psychicznych prowadziła działalność gospodarczą do dnia [...]r. W skardze wniesionej do Sądu skarżąca zarzuciła, że część powyższych ustaleń jest niezgodna ze stanem rzeczywistym, gdyż organ opierał się na danych wskazywanych przez skarżącą, która w chwili wypełniania wniosku nie potrafiła z powodów zdrowotnych prawidłowo ocenić swojej sytuacji majątkowej, ponoszonych kosztów utrzymania i leczenia itd. W skardze podniesiono, m. in., że skarżąca nie mieszka z synem, który był u niej tylko zameldowany. Nie prowadzą oni zatem wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu, również w tym zakresie organ nie wykazał, że w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca ( trwałe i poważne schorzenia psychiczne, brak faktycznej możliwości podjęcia pracy, brak stałych dochodów i majątku, zagrożenie eksmisją z zajmowanego lokalu mieszkalnego ), twierdzenie o możliwościach spłacenia całości zadłużenia skarżącej jest realne i oparte na zasadzie logiki i doświadczenia życiowego. Rozstrzygnięcie organu jest w tym zakresie dowolne i narusza art. 7,i art. 77 k. p.a., a co za tym idzie przywołane przez organ przepisy prawa materialnego, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ nie dokonał zestawienia rzeczywistych dochodów i wydatków skarżącej. Ponadto, okoliczności tych ( rzeczywiste dochody i niezbędne wydatki) nie odniósł do wysokości zadłużenia , jakie skarżąca posiada z tytułu składek, co jest niewątpliwie niezbędne dla dokonania rzetelnej oceny możliwości spłaty tego zadłużenia przez skarżąca. Również w odniesieniu do stanu zdrowia skarżącej organ nie wyjaśnił, jak w tym kontekście widzi realną możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia i spłaty zadłużenia. W istocie, jak słusznie zarzuca skarżąca, organ nie wyjaśnił, w oparciu o jakie okoliczności uznał, że trudna sytuacja materialna skarżącej może mieć jedynie charakter przejściowy, Podkreślić również należy, że stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości, dlatego też należało szczegółowo rozważyć, czy ewentualna egzekucja należności nie doprowadzi do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb strony oraz konieczności korzystania z pomocy społecznej. Sytuacja bowiem, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, Lex nr 321267.) Jak wskazano wyżej, działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, organ nie rozważył w sposób dostateczny możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając prymat interesowi społecznemu. Należy również wskazać, że nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie wykazał, by dokonane ustalenia uzasadniały ocenę o braku przesłanek umorzenia zaległych składek na podstawie powołanych wyżej przepisów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej uwagi Sadu, które stanowią jednocześnie wskazanie do dalszego postępowania. W szczególności organ wyjaśni kwestie dotyczące prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, w tym podstaw umorzenia tego postępowania. Ponadto, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. dokona analizy dochodów i wydatków skarżącej, uwzględniając przy tym stan zdrowia skarżącej, w kontekście realnej możliwości spłaty zadłużenia, tj. mając na uwadze jego wysokość. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.