III SA/Po 119/11

Dnia 29 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marzenna Kosewska Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu z dnia 06 grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu nr [...] z dnia 7 września 2010 roku II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia 7 września 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1,2, 3 pkt 3, 5, 6, ust. 3a, 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585) i § 3 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) odmówił K. P. umorzenia należności z tytułu składek na: 1) ubezpieczenia społeczne za okres: od 12/1999 r. do 03/2000 r., 05/2000 r., 06/2000 r., 09/2000 r., od 12/2003 r. do 02/2004 r., od 10/2007 r. do 11/2007 r., 05/2008 r., od 03/2009 r. do 05/2009r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym: z tytułu składek w kwocie [...] zł, odsetek liczonych na 29.05.2009 r. w kwocie [...] zł 2) ubezpieczenie zdrowotne za okres: od 08/2001 r. do 02/2004 r., 04/2007 r., 11/2007 r., 05/2009 r. w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu: składek w kwocie [...] zł, odsetek liczonych na 29.05.2009 r. w kwocie [...] zł, 3) Fundusz Pracy za okres: od 11/1999 r. do 02/2000 r., 06/2000 r., 09/2000 r., od 12/2003 r. do 02/2004 r., 10/2008 r., od 03/2009 r. do 05/2009 r. w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu: składek w kwocie [...] zł odsetek liczonych na 29.05.2009 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podał, że złożony w dniu 13.04.2010 r. w Inspektoracie w Międzychodzie wniosek (sprecyzowany pismem z dnia 13.05.2010r.) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, K. P. uzasadniał trudną sytuacją finansową, zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, brakiem pracy oraz złym stanem zdrowia. Wskazał też, iż z uwagi na chorobę własną (dyskopatię, dusznicę bolesną i nadciśnienie) w latach 2000-2003 posiadał prawo do wypłaty świadczenia rentowego, a następnie przez okres dwóch lat posiadał status osoby bezrobotnej. Z powodu braku środków do utrzymania rodziny wspólnie z synem wznowił prowadzenie działalności gospodarczej. W 2007 r. ponownie chorował przez okres 12 miesięcy i przebywał na zwolnieniu lekarskim. Na dzień złożenia wniosku łączna kwota należności mogących podlegać umorzeniu wynosiła [...] zł, w tym należność główna w kwocie [...] zł i odsetki za zwłokę w kwocie [...] zł. Zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, o którego umorzenie wnioskodawca wystąpił jest spłacane w układzie ratalnym na podstawie umowy nr [...] z dnia 24.08.2009 r., przy czym zadłużenie zostało rozłożone na 48 rat z terminem płatności wyznaczonym do 30 – go dnia każdego miesiąca. W dniu podpisania umowy zadłużenie wynosiło łącznie [...] zł plus opłata prolongacyjna w kwocie [...] zł. W dniu 01.03.2010 r. układ ratalny został zerwany. Na prośbę złożoną w dniu 15.03.2010 r. Zakład pismem z dnia 17.05.2010 r. wyraził zgodę na utrzymanie w mocy umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, która z dniem 26.11.2009 r. wykreślona została z ewidencji, przy czym już z dniem 28.05.2009 r. zaprzestał wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w zakresie stolarstwa. Zgodnie z przedłożonym zeznaniem podatkowym PIT-28 przychód z tytułu prowadzonej działalności w 2009 r. wyniósł [...] zł. Wnioskodawca wraz z żoną – Z. J. – P. zamieszkuje w wynajętym lokalu w miejscowości C., za które uiszcza czynsz w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia 17.10.2008 r. wniosek strony o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego został załatwiony odmownie, a wniesione od niej odwołanie wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia 07.08.2009 r. zostało oddalone. Obecnie wnioskodawca nie pobiera żadnych świadczeń. Decyzją Starosty z dnia 12.05.2010 r. uznano go z dniem 12.05.2010 r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jedynym źródłem dochodu w rodzinie jest emerytura żony w wysokości [...] zł brutto miesięcznie ([...] zł netto). Miesięczne wydatki na koszty utrzymania to: [...] zł tytułem czynszu za wynajmowane mieszkanie, [...] zł za zużycie energii elektrycznej, [...] zł za zużycie gazu oraz [...] zł przeznaczone na wykup lekarstw. Ponadto spłaca zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów: w Banku A raty wynoszą [...] zł miesięcznie (spłata przewidziana do 25.10.2012 r.), w Banku B kredyt odnawialny, raty wynoszą [...] zł miesięcznie (do spłaty – [...] zł) oraz raty kredytu zaciągniętego przez żonę w wysokości [...] zł miesięcznie (spłata przewidziana do 26.07.2014 r.). W spłacie kredytów korzysta z pomocy córki. Wnioskodawca jest właścicielem samochodu ciężarowego VOLKSWAGEN TRANSPORTER, rok produkcji 1983, oraz współwłaścicielem samochodu osobowego marki VOLKSWAGEN GOLF, rok produkcji 1999 (współwłasność z synem). Ze złożonych dokumentów wynika, iż postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 03.12.2008 r. nabył spadek po ojcu L. P. w wysokości ½ prawa współwłasności. Z wypisu skróconego z rejestru gruntów wydanego przez Prezydenta Miasta z dnia 02.05.2007r. wynika, że ojciec był współwłaścicielem 5/420 nieruchomości i obecnie wnioskodawca figuruje w ewidencji gruntów w R. jako współwłaściciel działki nr 2667/17, 2667/57,2667/58, 2667/59, 2667/60 w obrębie 216, objętej KW [...] o powierzchni łącznej 0,0638ha. Wartość nabytego udziału wynosi [...] zł. Swoją sytuację rodzinną oraz majątkową wnioskodawca udokumentował stosownymi pismami. Organ wskazał, że stosując się do zapisu art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek, ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią art.28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust.2-4. Art.28 ust.2 wskazuje, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności wymienionych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: – nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) – art. 28 ust.3 pkt 3, – naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję – art.28 ust.3 pkt 5, – jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne – art. 28 ust.3 pkt 6. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność określona w art. 28 ust. 3 pkt 3. Mimo, iż nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy braku źródła dochodu, to jednak wnioskodawca posiada majątek w postaci nieruchomości i ruchomości, z którego można egzekwować należności z tytułu składek. Z uwagi, iż nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, Zakład uznał, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z takiego samego powodu nie jest również oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy). Istnieje więc realna szansa na uzyskanie środków finansowych i spłatę zadłużenia w dłuższym okresie czasu, tym bardziej, że została udzielona przez Zakład ulga w postaci ratalnej spłaty zadłużenia (należności z tytułu składek są nadal spłacane w układzie ratalnym nr [...] z dnia 24.08.2009 r.). W związku z powyższym uznano, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w art. 28 ust. 3a określił minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w drodze rozporządzenia (Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Biorąc pod uwagę obecną sytuację materialną wnioskodawcy organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Mimo, iż w chwili obecnej strona nie posiada źródła dochodu, to jednak prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne, z którego zaspakajane są podstawowe potrzeby życiowe. Ponadto fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej oznacza, że strona wykazuje aktywną postawę względem podjęcia zatrudnienia. Sytuacja finansowa strony jest przejściowa i istnieje realna szansa na spłatę zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Zakład uznał, iż chwilowe trudności finansowe nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do umorzenia zadłużenia. Pomimo wskazania, iż strona utrzymuje się obecnie wyłącznie ze świadczenia emerytalnego otrzymywanego przez żonę, nie korzysta ze wsparcia finansowego w postaci zasiłków celowych i okresowych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, co byłoby formalnym potwierdzeniem trudnej sytuacji materialnej. Zakład nie odniósł się do § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego Rozporządzenia, gdyż ma on zastosowanie tylko w stosunku do przedsiębiorców, natomiast co do strony dokonano wyrejestrowania działalności gospodarczej z dniem 26.11.2009 r. W przedmiotowej sprawie nie może mieć zatem zastosowania argument, iż poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia spowodowałoby, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Na podstawie złożonego wniosku, dokumentów i zeznań nie znaleziono również podstaw do pozytywnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej umorzenia należności na podstawie § 3 pkt 1 ppkt 3 (choroba zobowiązanego lub członka rodziny). Wprawdzie we wniosku strona wskazuje na swój stan zdrowia, przedstawiając zaświadczenia z dnia 12.08.2008 r. i 14.04.2009 r., jednak decyzją Zakładu z dnia 17.10.2008 r. wniosek o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego został załatwiony odmownie, a wniesione od niej odwołanie zostało oddalone. Strona nie przedstawiła aktualnych dokumentów medycznych świadczących o stałej, całkowitej niezdolności do pracy, a zgłoszenie w Urzędzie Pracy potwierdza możliwość podjęcia pracy. Nie występuje również konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która pozbawiałaby stronę możliwości uzyskiwania dochodu. W myśl art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu decyzją Nr [...] z dnia 6 grudnia 2010 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, iż dokonane w toku postępowania dowodowego ustalenia oparte są na informacjach zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie oraz na oryginałach lub kserokopiach dokumentów przedłożonych w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony. Postępowanie dowodowe wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma jedynie uzupełniający charakter ze względu na treść art. 136 zdanie pierwsze k.p.a. Wyjaśniono w nawiązaniu do przesłanki nieściągalności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, iż nastąpiło wprawdzie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku źródła dochodu, jednakże nie stwierdzono braku majątku, z którego można egzekwować należności, bowiem istnieją składniki majątkowe w postaci ruchomości i nieruchomości. Ponadto została udzielona przez Zakład ulga w postaci ratalnej spłaty zadłużenia (należności z tytułu składek są nadal terminowo spłacane w układzie ratalnym nr 7/2009 r. z dnia 24 sierpnia 2009 r.). W stosunku do zadłużenia z tytułu składek nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i żaden z uprawnionych organów egzekucyjnych do chwili wydania niniejszej decyzji nie orzekł o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego w związku z brakiem składników majątkowych należących do zobowiązanego, zatem organ uznał, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z takiego samego powodu nie jest również oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy). Organ podkreślił, że ze sformułowania zawartego w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - "[...] jeżeli zobowiązany wykaże [...]" – wynika, iż to na stronie ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, iż opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak i pozostałych okoliczności wyszczególnionych w § 3 powołanego Rozporządzenia. Ponieważ przepisy nie wskazują jakimi kryteriami powinien kierować się Zakład, dlatego stwierdzając, że opłacenie należności pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, organ ma na uwadze przede wszystkim zasady doświadczenia życiowego i bierze pod uwagę indywidualną sytuację życiową zobowiązanego. W świetle § 3 ust.2 Rozporządzenia, za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Badając obecną sytuację materialną stwierdzono, iż skarżący jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną - Panią Z. J.-P. Według oświadczenia jedynym źródłem dochodu w rodzinie jest świadczenie emerytalne żony w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż wykazano zaistnienie przesłanki sformułowanej w powyższym przepisie prawa, a aktualna sytuacja materialna strony nie pozwala na jednorazowe uregulowanie całego zadłużenia, bez groźby znacznego pogorszenia jej sytuacji bytowej. Wskazać jednakże należy, iż umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na płatniku zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (III AUa 1381/04, OSAB 2005/2/54) i nie znajduje powyższych przesłanek w sytuacji materialnej zobowiązanego. Analiza zebranego materiału nie wskazuje bowiem, by zobowiązany znajdował się w stanie ubóstwa, czy też w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków, niebędących koniecznymi do utrzymania, nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Świadczyć o tym może okoliczność, iż strona nie przedstawiła zaświadczeń o korzystaniu aktualnie z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej lub instytucji o podobnym charakterze, mogących formalnie potwierdzić jej trudną sytuację materialną. Zakład podkreśla jednocześnie, iż to właśnie tego rodzaju instytucje powoływane są przepisami prawa do udzielania pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, podczas gdy ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, a umorzenie tych należności, stanowiąc wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich wyegzekwowania, winno być stosowane na zasadach wyjątkowości. Organ administracji wyjaśnił ponownie, że w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego Rozporządzenia strona nie wykazała okoliczności umożliwiających ich zastosowanie. W decyzji wyjaśniono również, że podjęcie działalności gospodarczej oznacza przyjęcie ciężaru regulowania należności publicznoprawnych, w tym składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, a zatem ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji materialnej i płatniczej bez udziału państwa, kalkulując opłacalność jej prowadzenia. Dlatego stwierdzić należy, iż na płatnika spada odpowiedzialność za spłatę długu. Rozpatrując sprawę o umorzenie należności pod uwagę brana jest nie tylko osobista sytuacja materialna i finansowa zobowiązanego, lecz również szeroko rozumiany interes społeczny, w tym interes innych ubezpieczonych i osób uprawnionych do otrzymywania świadczeń. Organ podkreślił, iż ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Wobec powyższego organ nie może przychylić się do prośby zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odroczenia terminu spłaty zadłużenia do momentu otrzymania świadczenia emerytalnego. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi natomiast wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu tymi środkami. Dotyczy to również podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Organ podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie zobowiązany jest do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Dlatego też, wskazując na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek, organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie uwzględnił i wyważał nie tylko słuszny interes wnioskodawcy jako osoby zobowiązanej do opłacenia składek, ale także interes społeczny czyli innych ubezpieczonych (w zgodzie z zasadą z art. 7 k.p.a.), którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Ponadto zbytnia pobłażliwość i nieracjonalne umarzanie składek naruszałoby interes społeczny w ten sposób, że mogłoby to doprowadzić do braku środków na wypłacanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego osobom, które opłacały te składki i nabyły uprawnienia do świadczeń, czego konsekwencje ponosiliby nie tylko ubezpieczeni, ale całe społeczeństwo. Jednocześnie organ stwierdza, iż zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy o s.u.s). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Wymieniony przepis oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu i chodzi tu o sytuacje, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W niniejszej sprawie organ rentowy stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 ustawy, ponieważ pomimo, że nastąpiło zaprzestanie działalności gospodarczej przy braku źródła dochodu (pkt 3) to jednak wnioskodawca posiada majątek w postaci nieruchomości i ruchomości, z którego można egzekwować należności z tytułu składek. W ocenie sądu konieczne było w tym miejscu wskazanie jaki majątek ruchomy i nieruchomości organ ma na uwadze, podanie jego wartości i realnych możliwości egzekwowania zaległości z tego majątku. Brak tych ustaleń powoduje, że decyzja nie została należycie uzasadniona, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa, to jest decyzja nie wskazuje faktów istotnych dla rozstrzygnięcia i dowodów na ich poparcie. Sąd tu zauważa, że z uzasadnienia wynika, że jedyna nieruchomość to udział w ½ części nieruchomości odziedziczonej po ojcu skarżącego, do którego należało 5/420 części nieruchomości składających się z kilku działek. Wartość nabytego udziału strona określiła na kwotę [...] zł, a organ rentowy jej nie zakwestionował ani nie wyjaśnił jak ta wartość ma się do kwoty zadłużenia w aspekcie możliwości jego egzekwowania. Podobnie jeśli chodzi o ruchomości to Zakład ustalił, ze wnioskodawca jest właścicielem 28 - letniego samochodu Volkswagen transporter i współwłaścicielem (z synem) samochodu VW Golf, rocznik 1999. Ich wartości organ nie określił zatem również nie zostały ustalone realne możliwości spłaty zadłużenia z tego majątku. Nadużyciem prawa jest stwierdzenie przez organ rentowy, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy z uwagi a to, że nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, było nieuzasadnione. W ocenie Sądu organ tylko wówczas może ustalić, iż nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności określona w przepisie art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) gdy postępowanie egzekucyjne było wobec dłużnika faktycznie prowadzone i organy egzekucyjne stwierdziły brak majątku. W przeciwnym razie organ może tylko stwierdzić, że ta przesłanka nie została zbadana i wyjaśnić z jakich przyczyn jest to niemożliwe lub niecelowe. Natomiast, wbrew stanowisku zajętemu przez Zakład, nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego dla ustalenia czy zachodzą okoliczności określone w punkcie 6 art. 28 ust. 1 ustawy. W tym zakresie właśnie organ powinien samodzielnie ustalić, czy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ustalenie takie wymaga zestawienia i analizy wartości majątku zobowiązanego z przewidywanymi kosztami egzekucyjnymi, czego organy nie uczyniły. W zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżący realizuje układ ratalny co jednak w ocenie Sądu nie zwalniało organów z obowiązku poczynienia wyżej wskazanych ustaleń, ponieważ skarżący podawał, że raty wynikające z układu spłaca jego córka, która nie prowadzi wspólnego gospodarstwa ze skarżącym i dla której jest to znacznym obciążeniem (posiada troje dzieci i pracuje w jednostce budżetowej). W tych okolicznościach stwierdzenie, że nie zachodzi żadna z przesłanek nieściągalności z katalogu zawartego w punktach 1 do 6 ust. 3 art. 28 ustawy było przedwczesne i nie zostało należycie uzasadnione. Dopiero uzupełnienie postępowania o ustalenia wskazane przez Sąd umożliwi organowi ocenę kwestii całkowitej nieściągalności i ponowne rozważenie możliwości umorzenia skarżącemu zaległych należności. Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą jednak być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które w § 3 przewiduje możliwość umorzenia składek ze względu na sytuację rodzinną i majątkową zobowiązanego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przepis § 3 rozporządzenia określa przykładowe sytuacje, w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych może skorzystać z możliwości umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności: (i) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (ii) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; (iii) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazywał na sytuację opisaną w pkt (i). Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że wykazano zaistnienie przesłanki sformułowanej w powyższym przepisie prawa, a aktualna sytuacja materialna strony nie pozwala na jednorazowe uregulowanie całego zadłużenia, bez groźby znacznego pogorszenia jej sytuacji bytowej." Pomimo powyższych ustaleń, organ ostatecznie orzekł odmownie, rozpatrując wniosek skarżącego, wskazując, że umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na płatniku zobowiązania. Sąd zauważa niekonsekwencję organu polegającą na tym, że pomimo stwierdzenia, że zobowiązany wykazał zaistnienie przesłanki sformułowanej w powyższym przepisie prawa, a aktualna sytuacja materialna strony nie pozwala na jednorazowe uregulowanie całego zadłużenia, bez groźby znacznego pogorszenia sytuacji bytowej jego rodziny, w opinii organu zobowiązany nie zasługuje na zastosowanie wobec niego instytucji umorzenia zaległych składek. Takie stanowisko organu nie może zostać zaakceptowane. Do obowiązków organu należy wyraźne stwierdzenie czy w sprawie istnieją lub nie przesłanki pozwalające na umorzenie. A w przypadku stwierdzenia występowania ww. przesłanek organ winien ten fakt wyraźnie stwierdzić i orzec czy stosuje uznanie administracyjne i umarza lub odmawia umorzenia. Do swobodnej decyzji w ramach uznania organ ma prawo co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek ma prawo odmówić umorzenia i jest to swobodna decyzja organu. Przy czym Sąd ma prawo dokonać oceny czy organ nie przekroczył granic swobodnej decyzji, po to, aby owa decyzja nie stała się dowolną. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazywały na krytyczną sytuację materialną zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" wielokrotnie była wyjaśniana w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98 (niepubl.), NSA w Warszawie stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.. Z kolei w wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01 (niepubl.), NSA w Warszawie wskazał, iż podejmując decyzję uznaniową, organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga więc od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. (por. "Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz", red. Beata Gudowska, Jolanta Strusińska-Żukowska; Warszawa 2011, wyd. 1, komentarz do Artykułu 28.). W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Jeżeli organ, w ramach służącego mu uznania administracyjnego stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać, jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego spłaty. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżący właśnie w takiej drastycznej sytuacji finansowej się znajduje, a mimo to nie skorzystały z możliwości umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym nie podały klarownych przyczyn wydania decyzji odmownych, akcentują głownie fakt nieskorzystania strony z pomocy społecznej i wskazując na interes ogólnospołeczny, który wymaga egzekwowania składek. Odwołanie do szeroko pojętego "interesu ogólnospołecznego" wymaga przekonywującej argumentacji dlaczego należy temu interesowi przyznać pierwszeństwo przed interesem jednostki i jej rodziny znajdującej się bezspornie w tak trudnej sytuacji materialnej, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie w jednym że swoich wyroków, swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością: "Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością." (por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt: III SA/Wa 180/05). Ma to znaczenie przede wszystkim dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności w postaci ciężkich skutków materialnych spłaty zadłużenia. Skarżący wraz z żoną już żyją na granicy ubóstwa i mimo pomocy rodziny ich sytuacja materialna się pogarsza. Również stan zdrowia skarżącego, liczącego 63 lata, nie poprawia się. Z wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika, że chorował on ostatnio przez trzy miesiące i z tego powodu utracił status bezrobotnego. Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami k.p.a., oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego ich zastosowania. Ogólnikowe stwierdzenie organu, iż instytucja umorzenia, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie jedynie do drastycznych sytuacji, nie czyni zadość tym wymaganiom. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz zgodnie z art. 152 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.