III SA/Po 127/22

Dnia 10 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 3 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustanowienia dostępu do wód publicznych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. S. (dalej: "wnioskodawca") w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Wójta Gminy W. (dalej: "Wójt") z [...] grudnia 2021 r., nr [...] Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wójt działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustanowienia dostępu do wód publicznych jeziora D. przez działkę będącą własnością S. zlokalizowanej w B. . Organ I instancji stwierdził, że brak jest okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na wszczęcie postępowania celem zapewnienia dostępu do wód publicznych jeziora D.. Mając na uwadze treść art. 233 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), jak i zasadę powszechnego korzystania z wód, o której mowa w art. 32 tej ustawy, niezasadne jest wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie wyznaczenia dostępu do wód jeziora D. przez wnioskowany teren, gdyż w jego sąsiedztwie zlokalizowane są nieruchomości ogólnodostępne stanowiące własność gminy W. (teren zarządzany przez Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji we W. ) oraz tereny należące do Skarbu Państwa umożliwiające dostęp i korzystanie z tych wód. Odnosząc się do twierdzeń o braku swobodnego dostępu do wód jeziora D. , który utrudniają rowery wodne ze zlokalizowanej na prywatnej plaży wypożyczalni, prywatny pomost oraz roślinność w postaci trzciny, organ I instancji wskazał, że powyższe zlokalizowane jest w obszarze jeziora D., dla którego uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Natomiast ograniczenia przejścia do części jeziora, gdzie dno jest czyste i pokryte piaskiem, zastosowania tutaj ma art. 232 Prawa wodnego. Ogrodzenie nieruchomości w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywanie lub uniemożliwianie przechodzenia przez ten obszar jest wykroczeniem. Art. 232 Prawa wodnego nie daje wójtowi żadnych uprawnień do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Jak stwierdził organ I instancji nie jest zasadne wyznaczenie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 233 ust. 2 Prawo wodne części wskazanej nieruchomości w celu umożliwienia dostępu do wód publicznych jeziora D. . Mając to na uwadze organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. SKO, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, wskazało, że legitymację do bycia stroną postępowania prowadzonego w celu dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem w sposób umożliwiający to korzystanie posiada wyłącznie właściciel nieruchomości, która zostaje wyznaczona jako umożliwiająca dostęp do wody. Tylko zatem właściciel tej nieruchomości, którego prawo własności przez władcze rozstrzygnięcie organu administracji podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy. Wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku zapewnienia dostępu do wód objętych prawem powszechnego korzystania w drodze wyznaczenia na podstawie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego części nieruchomości należącej do S. położonej w B. W istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych brak jest możliwości wszczęcia postępowania w tej sprawie. W skierowanej do tut. Sądu skardze strona zarzuciła naruszenie art. 233 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. W uzasadnieniu podniesiono, że Wójt pomimo ustawowego obowiązku z art. 233 ust. 2 Prawa wodnego nie wyznaczył w drodze decyzji części nieruchomości umożliwiających dostęp do wód jeziora D. . Skarżącemu i innym obywatelom RP odmawia się zaś bycia stroną w postępowaniu w sprawie tego dostępu. Jest to naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozważań, które odnosić będą się do meritum sprawowanej przez tut. Sąd kontroli wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że przesłanki z tego przepisu zostały spełnione, wobec złożenia przez Kolegium wniosku o tryb uproszczony i braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego, sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, to jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności pochylić trzeba się nad charakterem zaskarżonego do tut. Sądu aktu, który to charakter budzi wątpliwości. Zauważyć trzeba, że akt ten w komparycji nazwany został "decyzją", choć już treść zawartego w nim rozstrzygnięcia sugeruje, że stanowi on postanowienie, jako że Kolegium "postanowiło" w nim utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. Ten ostatni charakter badanego aktu potwierdza także jego dalsza treść, w której jednoznacznie już wskazano, że: "Postanowienie niniejsze jest ostateczne w administracyjnym toku instancji", a: "Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na postanowienie (...)". Pozwala to przyjąć, że stanowi ono w postanowienie, zaś jedynie przez niedopatrzenie, zostało błędnie nazwane na wstępie komparycji decyzją. Procesową podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 K.p.a. Wskazanie tej podstawy jest w sprawie istotne bowiem zakreśla ona nie tylko granice działania organów administracji publicznej, lecz także granice sprawowanej przez tut. Sąd kontroli. Przepis ten przewiduje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., to jest żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro stosownie do tego przepisu dochodzi do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie określonego podmiotu niezasadne (w znaczeniu: prawnie nieskuteczne) staje się oczekiwanie przez ten sam podmiot, aby doszło jednak do wydania decyzji administracyjnej, która postępowanie takie miałaby kończyć rozstrzygając je co do istoty. W realiach kontrolowanej sprawy skarżący zmierzał do wydania przez Wójta decyzji na podstawie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego. Wydanie postanowienia z art. 61a § 1 K.p.a. zamknęło jednak skarżącemu możliwość skutecznego domagania się w trybie postępowania administracyjnego podjęcia rzeczonej decyzji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa wodnego każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2). Powołany powyżej art. 32 ust. 1 i 2 Prawa wodnego statuuje zasadę powszechnego korzystania ("dla każdego") z wód publicznych, w tym prawo do korzystania ze publicznych śródlądowych wód powierzchniowych (np. jezior), m.in. w celach zaspokajania potrzeb osobistych, wypoczynku, uprawiania turystyki itp. Instrumentem stanowiącym gwarancję realizacji powyższej zasady jest regulacja zawarta w art. 233 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wód w sposób umożliwiający to korzystanie. Części nieruchomości umożliwiające dostęp do wód wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji. Przepis ten znajduje zasadniczo zastosowanie w sytuacji, gdy okoliczni mieszkańcy lub turyści nie mają w ogóle swobodnego dostępu do wody (jeziora) lub jest on znacznie utrudniony. Wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta obowiązany jest wyznaczyć dostęp do wody w ten sposób, że decyzją administracyjną nakłada w tym celu na właściciela nieruchomości przyległych do zbiornika wodnego obowiązek ich częściowego udostępnienia, określając przy tym dokładnie na jakich konkretnie działkach dostęp ten będzie wykonywany. Z powodu tego rodzaju ograniczenia własności nieruchomości właścicielowi będzie przysługiwać stosowne odszkodowanie z budżetu gminy (art. 233 ust. 3 Prawa wodnego). W myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na podstawie tej ogólnej normy nie jest możliwe ustalenie, czy w określonej sprawie wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony czy z urzędu, gdyż tę kwestię rozstrzygają dopiero przepisy prawa materialnego. W przypadku unormowania przyjętego w art. 233 ust. 2 Prawa wodnego, przepis nie określa expressis verbis, czy postępowanie wszczyna się na wniosek strony czy z urzędu. W takiej sytuacji stosuje się regułę, że gdy przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku, to postępowanie zostaje wszczęte z urzędu. Konsekwencją możliwości procedowania wyłącznie z urzędu jest zaś to, że żaden podmiot nie może procesowo skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania, nawet powołując się na swój interes prawny (art. 28 in fine K.p.a.). Jak już powyżej zauważono przedmiotem postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody publicznej jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, co oznaczać tym samym będzie, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Za przyjęciem poglądu, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu przemawia także powszechny charakter zasady korzystania z wód publicznych. Przysługujące "każdemu" prawo do korzystania z wód publicznych oznacza bowiem, że każdy podmiot (np. turysta), kierując się także interesem faktycznym, może zwrócić się do właściwego organu o zapewnienie ogólnego dostępu do wody. Wpłynięcie takiego żądania nie wywiera jednak automatycznie skutku prawnego w sferze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Pismo takie powinno być jednak potraktowane jako ważny sygnał, informacja dla organu, który obowiązany jest w takim przypadku rozważyć możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, w trybie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego, w celu umożliwienia publicznego dostępu do wody. Podmiot zgłaszający brak dostępu do wody nie jest jednak stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie może w sposób wiążący określać działek, na których ten dostęp będzie się odbywał, czyli zgodnie z jego interesem faktycznym. Właściwym do wyznaczenia konkretnych działek zapewniających dostęp do wody jest bowiem wyłącznie działający z urzędu organ administracji kierujący się zasadą powszechnego korzystania z wód oraz dobrem publicznym. Przyjęta w przepisie art. 32 Prawa wodnego szczególna konstrukcja publicznego prawa podmiotowego każdego obywatela do wód publicznych nie pozwala bowiem na uznanie, że może on stać się źródłem interesu prawnego w żądaniu do wyznaczenia konkretnych nieruchomości jako umożliwiających dostęp do wody. Konsekwencją tak sformułowanego prawa do powszechnego korzystania z całości wód publicznych na terytorium RP przysługującego "każdemu" oraz związanej z tym zasady, że konkretyzacja (aktualizacja) tego prawa w odniesieniu do danego akwenu następuje z urzędu jest stanowisko, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego jest wyłącznie właściciel nieruchomości, które zostały wyznaczone jako umożliwiające dostęp do wody. Jedynie właściciel nieruchomości, którego prawo własności podlega ograniczeniu na skutek wydania decyzji na podstawie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego, posiada interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu prowadzonym z urzędu, jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy (art. 28 ab initio K.p.a.). Natomiast inne osoby a limine nie dysponują interesem prawnym w rozumieniu art. 28 in fine K.p.a., umożliwiającym skuteczne inicjowanie wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia dostępu do wody, skoro prawo do wód publicznych ma charakter powszechny i przysługuje generalnie "każdemu", a ustawa nie przewiduje możliwości jego konkretyzacji w sferze podmiotowej (np. do właścicieli sąsiadujących z wodą publiczną działek). Konstytuującymi cechami interesu prawnego jest bowiem m.in. to, że jest on własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, aktualnie istniejący, a jego zaspokojenie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok SN z 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91, LEX). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje prawa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, ale może z kolei stanowić podstawę do wniesienia skargi powszechnej i ewentualne spowodować wszczęcie postępowania z urzędu (art. 233 zd. 2 K.p.a.) (zob. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 968/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać zatem trzeba, że prawidłowo w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania, bowiem skarżący nie będąc stroną, to jest nie mając interesu prawnego, którego miałoby dotyczyć postępowanie prowadzone celem wydania decyzji w oparciu o art. 233 ust. 2 Prawa wodnego, nie posiadał legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, które nota bene wszczynane jest z urzędu. Wynikające z art. 32 Prawa wodnego prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych nie kreuje po stronie podmiotów uprawnionych do tego prawa interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód. W takim stanie prawnym skarżący, jako osoba będąca właścicielami działki znajdującej się w pobliżu jeziora D. nie ma interesu prawnego uprawniającego do skutecznego inicjowania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia dostępu do wód tego jeziora przez działkę będącą własnością podmiotu trzeciego, lecz posiada jedynie interes faktyczny. Czyni to niezasadnymi zarzuty, jakie zostały podniesione w skardze. Jednocześnie wskazać trzeba, że w kontrolowanej sprawie tut. Sąd nie dysponuje żadnymi prawnymi instrumentami, które pozwalałyby mu na zobowiązanie Wójta do wydania decyzji na podstawie art. 233 ust. 2 Prawa wodnego, bądź do wszczęcia z urzędu postępowania, które do wydania takiej decyzji by prowadziło. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.