III SA/Po 131/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Maria Kwiecińska Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Miasta i Gminy w O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] oddala skargę /-/ M. Kwiecińska /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska W dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Jako podstawę prawną uchwały zmieniającej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.) w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W § 1 uchwały Nr [...] ustalono nowe brzmienie § 18 ust. 1 uchwały Nr [...], o treści: Wyraża się zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych zbywanych na rzecz najemcy w trybie bezprzetargowym w wysokości: a) 90% w przypadku uiszczenia należności jednorazowo, b) 70% w przypadku sprzedaży na raty, z zastrzeżeniem, że nabywca lokalu zwolni gminę z waloryzacji kaucji mieszkaniowej wpłaconej przed dniem 12 listopada 1994r. W § 3 uchwały zmieniającej wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu uchwały [...] wskazano, iż ustalone uchwałą Rady Miejskiej wysokości bonifikat są bardzo korzystne dla nabywców. Nie zabezpieczają one jednak interesów gminy, która ma obowiązek zwrotu zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej w ciągu jednego miesiąca od dnia nabycia prawa własności lokalu przez najemcę. Zatem przedmiotowa zmiana w uchwale Nr [...] jest niezbędna. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda – na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – orzekł nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie, który byłby aktem prawa miejscowego. Podkreślono, iż uprawnienie Rady wskazane w powołanym przepisie dotyczy wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy bonifikaty w określonej wysokości w odniesieniu do nieruchomości, dla której przedmiotowa opłata z tytułu jej sprzedaży została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono, iż orzeczono o nieważności uchwały w całości, ponieważ po zakwestionowaniu zapisów z § 1 i § 3 uchwała w pozostałym zakresie nie mogłaby funkcjonować w systemie prawnym. Wskazano, że Rada Miejska przedmiotową uchwałą przekroczyła swoje kompetencje ustawowe, stąd orzeczono o nieważności uchwały w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto i Gmina zaskarżyło w całości powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Zarzucono niezgodność tego aktu nadzoru z prawem, tj. naruszenie: 1) przepisu art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, a wskutek tego naruszenie 2) przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zasądzenie od Wojewody na rzecz Miasta i Gminy kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda błędnie założył, że dokonana [...] zmiana uchwały polegała na nadaniu nowego brzmienia całemu ust. 1 § 18 uchwały Nr [...]. Zdaniem strony skarżącej zmiana ta polegała wyłącznie na dodaniu, po przecinku, następującego zapisu: "z zastrzeżeniem, że nabywca lokalu zwolni gminę z waloryzacji kaucji mieszkaniowej wpłaconej przed dniem 12 listopada 1994r." Podkreślono, że wprowadzenie w ten sposób zmiany odpowiada prawu, jest bowiem zgodne z § 87 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 100, poz. 908). Strona skarżąca podniosła, że błąd organu nadzoru w ustaleniach faktycznych skutkował zawarciem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, czym naruszono art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano również, że z treści uchwały Nr [...] jednoznacznie wynika, że już wówczas Rada Miejska określiła wysokość i zasady udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych zbywanych w trybie bezprzetargowym. Uchwałą z dnia [...] zasady te tylko zmodyfikowano. W ocenie strony skarżącej jeżeli organ nadzoru co do zasady zakwestionował określony uchwałą z [...] "system" udzielania bonifikat, to naruszył tym samym przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności oceny wymaga zarzutu błędnego ustalenia przez organ nadzoru stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, że uchwała z dnia [...] nadała nowe brzmienie całemu ust. 1 § 18 uchwały z dnia [...] podczas, gdy - zdaniem strony skarżącej - doszło jedynie do modyfikacji danego przepisu, stąd orzeczenie o nieważności powinno ewentualnie dotyczyć odpowiednich postanowień uchwały z dnia [...]. Zdaniem Sądu powyższy zarzut nie jest zasadny. Należy bowiem podkreślić, iż przedmiotem badania przez organ nadzoru o zgodności z prawem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) są uchwały lub zarządzenie organu gminy. Powołany przepis nie wyszczególnia o jakie konkretnie uchwały chodzi. Należy zatem przyjąć, iż nadzorowi podlegają wszystkie uchwały, a zatem również uchwały zmieniające, które stanowią odrębny - od uchwały którą zmieniają - akt prawa miejscowego. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, iż w rozstrzygnięciu nadzorczym - co wynika z jego treści - orzeczono nieważność uchwały z dnia [...], a nie uchwały z dnia [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania jest uchwała zmieniająca, a nie uchwała z dnia [...]. W konsekwencji nie można mówić o przekroczeniu przez Wojewodę ustawowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej, a zatem o naruszeniu przez niego przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza akt prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że zaskarżone zarządzenie nadzorcze zostało wydane w ustawowym terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała zmieniając została doręczona Wojewodzie w dniu [...], a rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące tej uchwały zostało wydane w dniu [...], a zatem został zachowany ustawowy trzydziestodniowy termin. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy podstawę prawną danego orzeczenia. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei ust. 2 pkt 9 lit. powołanego art. 18 stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Konkretyzacją powyższej zasady jest art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który upoważnia właściwy organ za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku do udzielania bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele określone w tym przepisie. Dokonując wykładni w/w przepisów należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż literalne brzmienie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.03.2007r., III SA/Po 1/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20.06.2007r., sygn. akt II SA/Go 340/2007). Podkreślenia bowiem wymaga fakt, iż art. 68 zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegółowienia zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2002 r., I SA 413/03, LEX nr 82659). Udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres. Uzyskanie zatem zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 niniejszej ustawy. Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc, to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie omawianego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą (w niniejszej sprawie) rady. Udzielenie wspomnianej bonifikaty pozostawione jest uznaniu właściciela - to jest Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zob. G. Bieniek (w) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj. E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2007 r., s. 297). Dodatkowo należy również uwzględnić – co słusznie podkreślił organ nadzoru – że organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, wyceniona została zgodnie z przepisami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany ustawą cel oraz na rzecz wskazanych osób. Za przyjęciem powyższego poglądu przemawia dodatkowo konieczność gospodarowania mieniem gminy w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zasadne jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...]. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. /-/ M. Kwiecińska /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska D.W.d