III SA/Po 1313/21

Dnia 15 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia 28 kwietnia 2021 r. odmawiającą lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej tj. [...] w J. zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] J., J. – miasto na nieruchomość gruntową zlokalizowaną na działce o numerze ewidencyjnym [...], [...] Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Ponadto na podstawie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Na podstawie § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał za organem I instancji, że w odniesieniu do obecnego układu drogowego – istniejące skrzyżowanie okrężne – zasadna była odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albowiem projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym typu rondo. Planowany zjazd włącza się do drogi publicznej bezpośrednio na wysokości i wysepki oddzielającej pasy ruchu stanowiącej jednocześnie tzw. "azyl" dla pieszych i rowerzystów. W skardze WSA w Poznaniu strona skarżąca podniosła zarzut: - naruszenia prawa; - niewyjaśnienia stanu faktycznego; - naruszenia przepisów postępowania; - wadliwości podstaw faktycznej wynikającej z naruszenia przepisów postępowania; - niewłaściwej interpretacji przesłanek. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 r. skarżący stwierdził, że od [...] w J. znajduje się wjazd na działkę nr [...], a działka [...] nie ma wjazdu i nie ma możliwości przejazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]. Na działce nr [...] są posadowione budynki i nie ma możliwości przejazdu do działki nr [...]. Działka nr [...] jest działką niezabudowaną. Obie działki są własnością skarżącego. Zjazd z działki nr [...] umożliwiłby skarżącemu zmianę jej struktury – skarżący chciałby zrobić tam ogród i zmienić jej przeznaczenie. Dostęp do działki nr [...] jest tylko przez drzwi umiejscowione na działce nr [...] o szerokości 90 cm. Według skarżącego z jego wniosku wynikało żądanie ustanowienia zjazdu na granicy obu działek. Przez bramę od [...] wjedzie mały samochód, ale nie samochód ciężarowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych: 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu – o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest wymagany. 3a. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. 4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. 6. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał za organem I instancji, że w odniesieniu do obecnego układu drogowego – tj. istniejącego skrzyżowania okrężnego – zasadna była odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albowiem projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym typu rondo. Planowany zjazd włącza się do drogi publicznej bezpośrednio na wysokości wysepki oddzielającej pasy ruchu stanowiącej jednocześnie tzw. "azyl" dla pieszych i rowerzystów. Zdaniem Sądu decyzje w obu instancjach wydano w przedmiotowej sprawie przedwcześnie, bez dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych przez co doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. Podkreślić należy, że decyzja wydawana przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter decyzji uznaniowej. Organ administracji publicznej może zatem wydać decyzję odmowną jednakże decyzja ta winna być szczegółowo uzasadniona. Wskazać należy za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, że "pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Gd 514/07 ). Na rozprawie w dniu 15 lutego 2022 r. skarżący stwierdził, że od [...] w J. znajduje się wjazd na działkę nr [...]. Natomiast działka nr [...] nie ma wjazdu i nie ma możliwości przejazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]. Na działce nr [...] posadowione są bowiem budynki i nie ma możliwości przejazdu do działki nr [...]. Działka nr [...] jest działką niezabudowaną, obie działki są własnością skarżącego. Zjazd z działki nr [...] umożliwiłby skarżącemu zmianę jej struktury – zamierza założyć tam ogród i zmienić przeznaczenie tej działki. Według skarżącego z jego wniosku wynikało żądanie ustanowienia zjazdu na granicy obu działek. Okoliczności powyższe wynikają jednoznacznie z akt administracyjnych (zarówno ze zdjęć, jak i kopii mapy zasadniczej). Z powyższego wynika, że celem skarżącego było uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu do działki nr [...], albowiem w chwili obecnej nie ma do tej działki żadnego dostępu. Jedynie dostęp ten istnieje od strony działki nr [...] przez drzwi umiejscowione na działce nr [...] o szerokości 90 cm. Według skarżącego z jego wniosku wynikało żądanie ustanowienia zjazdu na granicy obu działek. W ocenie Sądu organy obu instancji winny dokonać wyczerpującego przeanalizowania możliwości wydania zgody na lokalizację zjazdu w wersji wnioskowanej przez skarżącego z perspektywy obowiązujących przepisów prawa. W tym celu należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z zapewnieniem aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu stronie skarżącej m.in. w zakresie oględzin. Oględziny mają wartość dowodową gdy są przeprowadzone przez organ i odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2018r., II GSK 2338/16, Legalis Numer 1813228). Decyzje organów (niezależnie od treści podjętych rozstrzygnięć tj. pozytywnych czy też negatywnych) powinny być przy tym wyczerpująco uzasadnione, tak by spełnione zostały normatywne wzorce decyzji zawarte w art. 107 kpa (w szczególności w art. 107 § 3 kpa, który to przepis wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1990 r., II SA 188/99; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest to jednak przesłanka bezwzględna. Powołując się na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego niezbędnym jest wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających uniemożliwiać realizację zjazdu. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., II OSK 1936/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.