III SA/Po 140/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Wojewody z dnia 6 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Decyzją Starosty [...] z dnia 14 maja 2025 r. znak: [...] został zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono B. i K. K. pozwolenia na budowę fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą (etap I) na działkach nr [...], [...],[...],[...], jedn. ewid. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. organ I instancji dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust.1 i 4 oraz art. 34 ust.1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025r., poz.418) zatem należało udzielić pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie, domagając się jej uchylenia. Wskazało, że decyzja Starosty [...] z 14 maja 2025 r., znak: [...] jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem jest niezgodna z treścią charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do decyzji, w zakresie znajdujących się na terenie fermy drobiu budynków i instalacji, która nie przewiduje dla zbiorników do magazynowania wody przeciwpożarowej oraz wody do spożycia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowania budynku pompowni o powierzchni zabudowy wynoszącej 23,9 m2. Decyzją z dnia 6 października 2025 r. Nr [...] Wojewoda [...]. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ po analizie akt organu I instancji i przytoczeniu przepisów prawa materialnego podniósł, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie bowiem projekt architektoniczno-budowlany przewiduje rozwiązania konstrukcyjne, które wpisują się w zapisy decyzji Wójta Gminy [...] znak [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Przesłanką, która pozwoliła uwzględnić dodatkowe obiekty zarówno w decyzji Starosty [...] z dnia 14 maja 2025 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę jak i w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 września 2023 r. nr [...] znak [...] o warunkach zabudowy, która została wydana na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest sam tytuł inwestycji, czyli przedmiot, dla którego ta decyzja została wydana, który brzmi: "budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek [...], [...], [...], [...] obr. [...], gmina [...], powiat [...], Wojewoda ". Natomiast kwestia oddziaływania spornej inwestycji była przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika i domagało się uchylenia decyzji organu II instancji i to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania takich jak : - art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie....., polegające na ich niezastosowaniu i udzieleniu przez organ zezwolenia na inwestycję, która nie uwzględnia postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - art. 35 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z dnia 18 września 2023 r., nr [...]; - art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] uwzględnia treść postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało przewidziane zrealizowanie budynku pompowni o powierzchni zabudowy wynoszącej 23,90 m2; - art. 8 § 1 K.p.a.poprzez naruszenie zasady stanowiącej, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący uargumentował szczegółowo wskazane w zarzutach naruszenia przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2025 r. poz. 1427 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli jest decyzja z dnia 8 października 2025 r. Nr [...] Wojewody [...]. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 maja 2025 r. znak: [...], którą to decyzją został zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono B. i K. K. pozwolenia na budowę fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą (etap I) na działkach nr [...], [...],[...],[...], jedn. ewid. [...], gm. [...]. Przede wszystkim należy na wstępie zaznaczyć, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą (etap I) na działkach nr [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...]. Działki nr [...], [...], [...], [...] objęte są decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić wątpliwości czy Stowarzyszenie mogło w ogóle brać udział w postępowaniu o pozwoleniu na budowę i wnieść odwołanie od decyzji Starosty. Jak wynika bowiem z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025r., poz.418), stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wprost wskazano, że przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 31 k.p.a. zaś reguluje udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym tj. wskazuje, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na mocy art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz.1112 ze zm.). Wreszcie art. 28 ust. 4 Prawa budowalnego wyłącza stosowanie ust. 2 i 3 w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z art. 86g ust. 1 ustawy środowiskowej [Odwołanie od zezwolenia na inwestycję; skarga do sądu administracyjnego] Organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Reasumując organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli spełnione są następujące wymogi formalne: organizacja prowadzi działalność statutową od minimum 12 miesięcy oraz sprawa dotyczy inwestycji wymagającej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z brzmieniem art. 86g ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W myśl art. 86g ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku odwołanie zawiera: 1) wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień; 2) uzasadnienie; 3) w przypadku odwołania wnoszonego przez stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - informacje lub dokumenty potwierdzające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile został ujawniony, numer jej księgi wieczystej. Zatem odwołanie musi zawierać wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień, a także uzasadnienie. Skarżące Stowarzyszenie zobligowane jest zatem (co wynika z literalnej wykładni przepisu) do określenia w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt: II SA/Ol 931/24). W odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia 1 września 2025 r. Stowarzyszenie wskazało, że "decyzja Starosta [...] z 14 maja 2025 r., znak: [...] jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach tj. "jest niezgodna z treścią charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do decyzji w zakresie znajdujących się na terenie fermy drobiu budynków i instalacji, która nie przewiduje dla zbiorników do magazynowania wody przeciwpożarowej oraz wody do spożycia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowania budynku pompowni o powierzchni zabudowy wynoszącej 23,9 m2". Odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, zatem Wojewoda w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę prawidłowo utrzymał decyzję I instancji w mocy. Projekt architektoniczno-budowlany przewiduje rozwiązania konstrukcyjne, które wpisują się w zapisy decyzji Wójta Gminy [...] znak [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Przesłanką, która pozwoliła uwzględnić dodatkowe obiekty zarówno w decyzji Starosty [...] z dnia 14 maja 2025 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę jak i w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 września 2023 r. nr [...] znak [...] o warunkach zabudowy, która została wydana na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest sam tytuł inwestycji, czyli przedmiot, dla którego ta decyzja została wydana, który brzmi: "budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek [...], [...], [...], [...] obr. [...], gmina [...], powiat [...], Wojewoda ". Odnosząc się zarzutów skargi należy podnieść, że kwestia oddziaływania spornej inwestycji była przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu, które zakończyło się prawomocnie. Organ architektoniczno - budowlany nie ma na tym etapie uprawnień do badania zgodności tej decyzji z przepisami, lecz wyłącznie ma zbadać, czy realizacja tych warunków została przewidziana w projekcie. (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., II OSK 2751/14). W tym zakresie warto powołać kilka wybranych orzeczeń sądowych: "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, zaś określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane" (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II OSK 1578/13). "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter prejudycjalny i wiąże wszystkie organy, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. (...). Od tego związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma wyjątków (wyrok WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 53/17; wyrok NSA z 10 maja 2017 r., II OSK 2234/15; wyrok WSA w Poznaniu z 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 785/10; wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., II OSK 2732/14; wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1483/11; wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., II OSK 2751/14). Na podstawie ust. I decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustala się środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...] i jednocześnie określa się warunki realizacji przedsięwzięcia określone w pkt 1 - 25. Zgodnie z ust. IV decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach charakterystykę przedsięwzięcia określa załącznik nr 1 stanowiący integralną część niniejszej decyzji. Z kolei z załącznika nr 1 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. charakterystyki przedsięwzięcia wynika również, że planowana inwestycja polegać będzie na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...], a na terenie fermy drobiu będą znajdować się następujące obiekty i instalacje: obiekt inwentarski K-l - K-18, budynek zbioru jaj, 4 agregaty prądotwórcze o mocy 600 kW każdy, 36 silosów paszowych o pojemności 25 Mg każdy, stacja uzdatniania wody, 2 studnie, konfiskator, trafostacja, budynek ochrony, zbiornik na ścieki socjalne o poj. ok. 10 m3 i zbiornik p.poż. Wskazać w tym miejscu również należy, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak również w przepisach prawa brak jest ustawowej definicji pojęcia "infrastruktury towarzyszącej", przez co należy posiłkować się definicją słownikową. Jak wynika ze słownika języka polskiego PWN "infrastruktura" to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki wraz z określającą ją cechą "towarzysząca" wskazuje, że termin ten oznacza wszelkiego rodzaju obiekty i urządzenia umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie inwestycji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 23 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Gd 438/17). Z projektu zagospodarowania terenu (zob. rys nr Z01) wynika, że na terenie ww. inwestycji zaprojektowano zbiornik magazynowania wody przeciwpożarowej i spożywczej o pow. 77,40 m2 (oznakowany symbolem nr 26) wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowiącą budynek pompowni hydrantowej o pow. 23,90 m2 (oznakowaną symbolem nr 26a). Z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (zob. str. 154 - 155, tom IV) wynika, że budynek pompowni hydrantowej stanowić będzie infrastrukturę towarzyszącą, która zlicowana będzie ze zbiornikiem przeciwpożarowym. W budynku pompowni hydrantowej, wykonanym z lekkiej konstrukcji stalowej, znajdować się będzie m.in. kontroler pracy zbiornika przeciwpożarowego, którego zadaniem jest ciągły nadzór nad sprawnością zbiornika przeciwpożarowego oraz alarmowanie o jego niesprawności lub usterkach. Ponadto z rys. nr 26B (projekt architektoniczno-budowlany) wynika, że lekka konstrukcja budynku pompowni została zaprojektowana w celu osłonięcia zainstalowanych wewnątrz pomp i armatury od czynników atmosferycznych bez możliwości pełnienia innych funkcji jako oddzielny element. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że budynek pompowni hydrantowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym niezbędny element infrastruktury towarzyszącej zbiornika magazynowania wody przeciwpożarowej oraz wody do spożycia, bez którego ww. zbiornik nie może prawidłowo funkcjonować, a infrastruktura towarzysząca została uwzględniona i przewidziana w charakterystyce przedsięwzięcia określonej w załączniku nr 1 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również w samej sentencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast odnosząc się do zaprojektowanej powierzchni budynku pompowni hydrantowej stanowiącego infrastrukturę towarzyszącą do zbiornika magazynowania wody przeciwpożarowej oraz wody do spożycia, wskazać należy, że w ust. 3 lit. e) decyzji o warunkach zabudowy ustalono powierzchnię zabudowy dla całej inwestycji na 65.000 – 200.000 m2. Natomiast ust. 3 lit. r) decyzji o warunkach zabudowy określa dokładną: powierzchnię zabudowy, pojemność, szerokość i wysokość zbiornika magazynowania wody przeciwpożarowej oraz wody do spożycia i jednocześnie przewiduje infrastrukturę towarzyszącą do tego zbiornika, której powierzchnia zabudowy nie została w żaden wyraźny sposób wskazana w tym przepisie. Powyższe oznacza, że łączna powierzchnia zabudowy infrastruktury towarzyszącej wraz z głównymi elementami ww. inwestycji winna mieścić się w ogólnym przedziale określonym w ust. 3 lit. e) decyzji o warunkach zabudowy, którą przedmiotowa inwestycja spełnia, gdyż całkowita powierzchnia zabudowy przedmiotowej inwestycji wynosi 78.545 m2 (zob. pkt 4, str. 53 części opisowej projektu zagospodarowania terenu). Stąd, mając na uwadze regulację zawartą w art. 86g ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia podnoszonych przez Stowarzyszenie przepisów ust. IV decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z ust. 3 lit. e) i r) decyzji o warunkach zabudowy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie zasługują na uwzględnienie czysto hipotetyczne zarzuty dotyczące wystąpienia ewentualnych szkodliwych emisji na środowisko jak np. hałas. W sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji występują tereny rolne i leśne, a najbliższe tereny podlegające ochronie przed hałasem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych wartości poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) to tereny zabudowy zagrodowej znajdujące się w odległości ok. 560 m od terenu przedsięwzięcia. Jak wynika z danych zamieszczonych w raporcie - ustalił RDOŚ – "hałas powodowany działalnością fermy nie spowoduje przekroczenia poziomu dopuszczalnego określonego w cyt. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (...)". W decyzji środowiskowej nakazano, stosowanie rozwiązań, które ograniczają wpływ inwestycji na stan powietrza i minimalizują uciążliwości zapachowe. Na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jaki procesowego zarzucanych w skardze, w związku z czym na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę Stowarzyszenia oddalił.