III SA/Po 159/11

Dnia 6 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 11 grudnia 2007 roku M. W. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniosek o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu zaległości wobec ZUS. Wniosek uzasadniła faktem oszukania jej przez prowadzącą jej sprawy księgowe osobę, a nadto opisała swoją trudną sytuację osobistą i finansową. W dniu 13 lutego 2008 roku ZUS powiadomił płatniczkę o odmowie udzielenia ulgi polegającej na rozłożeniu na raty zaległości. Odmowę uzasadniono faktem, iż płatniczka nie wykazała wystarczających dochodów, z których mogłoby być spłacane zadłużenie. Wobec powyższego stanowiska organu M. W. złożyła w dniu 13 marca 2008 roku wniosek o umorzenie zaległości. Podkreśliła, iż skoro ZUS uznał jej trudną sytuację majątkową i materialną to tym bardziej zasadny jest wniosek o umorzenie zaległości. Wnioskując o umorzenie powołała się na przepis art.17 ustawy – O systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto wyjaśniła, iż powstanie zadłużenia nie wiąże się z jej osobistą winą czy nawet niedbalstwem, ale osoby, która prowadziła jej rozliczenia, a która żadnej z tego tytułu odpowiedzialności nie ponosi. Ponadto opisała swoją trudną sytuację bytową. Kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek sporządzony na dzień 17 stycznia 2008 roku zawierał między innymi informację, iż M. W. ma na utrzymaniu 1 dziecko, zaległości z tytułu podatków w nieustalonej kwocie, nie jest właścicielem nieruchomości. Pracuje z markecie [...] z uposażeniem 1000 zł netto. Do kwestionariusza załączono umowę najmu, z której wynika, iż Skarżąca opłaca czynsz w kwocie 300 zł miesięcznie oraz ponosi pozostałe opłaty eksploatacyjne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku o Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. - O zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ zaległości z tytułu nieopłaconych składek dotyczą okresów 06/2003, 08/2003, 12/2003 – 11/2007, a więc okresy nie objęte dyspozycją w/w artykułu. Strona złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku zarzuciła organom niedostateczne rozpatrzenie jej sytuacji osobistej i majątkowej, nie wyjaśnienie stronie wszelkich okoliczności sprawy, pozbawienie jej możliwości zapoznania z materiałami sprawy i ustosunkowania się do nich. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. o Nr [...] Prezes ZUS uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uchylając decyzję organ podniósł, iż Skarżącej nie zagwarantowano możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, nie została ona poinformowana o treści art. 10 § 1 Kpa oraz nie umożliwiono zapoznania się z materiałem zgromadzonym w toku postępowania. Zdaniem organu zaskarżona decyzja nie została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu ustalenie sytuacji finansowej i materialnej strony, a ograniczona została jedynie do formalnego wskazania, iż powoływany przez stronę przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. – o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw nie ma zastosowania w przedmiotowym przypadku. Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazano, iż pomimo przywołania jako podstawy umorzenia art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. Zakład kierując się wskazaniami art. 8 i 9 Kpa zbadał wszelkie przesłanki, na podstawie których możliwe jest umorzenie zaległych składek. Oceniając zebrane dowody uznał, iż nie zaistniały przesłanki z art. 28 ust.3 ustawy dnia 13 października 1998 r. – O systemie ubezpieczeń społecznych. Jej sytuacja osobista i majątkowa nie wyczerpuje enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Dalej organ odniósł się do przewidzianych § 3 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. okoliczności uzasadniających umorzenie pomimo braku nieściągalności. Uznał w tym zakresie, iż wprawdzie sytuacja materialna skarżącej jest rzeczywiście ciężka, ale wywołana jest czynnikami odmiennego rodzaju niż okoliczności o wymiarze klęski żywiołowej. Nadto prowadziła ona działalność gospodarczą na własne ryzyko i to ona jako płatnik winna monitorować działalność finansową firmy oraz przede wszystkim regulować zobowiązania publicznoprawne. M. W. nie spełnia również warunków z § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia, a argument, iż córka jest chora i wymaga opieki nie został poparty stosowną dokumentacją medyczną oraz rachunkami na zakup lekarstw. Ostatecznie uznając, iż skorzystanie z prawa do umorzenia ma charakter uznaniowy Zakład nie skorzystał z prawa do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W dniu 18 lutego 2009 roku M. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła w nim, iż egzekucja wobec niej jest nieskuteczna i to od wielu lat, ona sama nie posiada jakiegokolwiek majątku; nieruchomość, której jest współwłaścicielką nie jest w jej władaniu, a postępowanie egzekucyjne jest nieskuteczne. Podkreśliła, iż ZUS nie ustosunkował się do wszystkich argumentów, które podała we wniosku o umorzenie. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. o Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS. Wskazano w niej, iż Skarżąca jest matką samotnie wychowująca małoletnią córkę, na którą nie otrzymuje żadnych alimentów, mieszka w wynajmowanym mieszkaniu, za które opłaca czynsz w kwocie 300 zł miesięcznie plus opłaty 200 zł miesięcznie. Dodatkowo ponosi opłaty z tytułu dojazdów córki do szkoły, szkolnych obiadów, kosztów związanych z leczeniem, w utrzymaniu pomaga jej najbliższa rodzina. Uzyskała pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup węgla. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w [...] gm. [...]; na nieruchomości tej w dniu 28 listopada 2007 r. ustanowiona została hipoteka na kwotę 44.443,40 zł. Skarżąca obecnie zatrudniona jest w Ośrodku Lekarza Rodzinnego [...] w [...] z uposażeniem brutto 1207,00 zł, z czego po dokonanych odliczeniach pozostaje do wypłaty kwota 485,81 zł. W zakresie przesłanek nieściągalności określonych w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy – O systemie ubezpieczeń społecznych Prezes ZUS uznał, iż nie zaistniały okoliczności wskazane w pkt 1, 2, 4 oraz 4a ustawy. Natomiast zadłużenie wobec ZUS objęte jest postępowaniem egzekucyjnym w formie zajęcia wynagrodzenia za pracę. Tym samym nie została spełniona przesłanka z pkt 5 i 6 cyt. przepisu. Odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 organ przyjął, iż wprawdzie nastąpiło zaprzestanie działalności gospodarczej, ale Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, z której można egzekwować należności. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest skutecznie w formie zajęcia wynagrodzenia za pracę. Tym samym organ uznał, iż nie zaistniały przesłanki nieściągalności określone w tym przepisie. Badając natomiast przesłanki z § 3 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. organ uznał, iż Skarżąca istotnie wykazała trudną sytuację finansową swoją i rodziny, niemniej uwzględniając jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek – Prezes ZUS z takiej możliwości nie skorzystał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające m.in. na tym, iż organ uznał, iż to ona jako strona postępowania winna ponieść ciężar udowodnienia istotnych faktów w sprawie. Zarzuciła również rozpatrzenie sprawy przez organ do tego nieuprawniony, nadto przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść Skarżącej. Podkreśliła, iż w swojej decyzji organ winien wziąć pod uwagę ochronę minimalnego poziomu życia zobowiązanego i jego rodziny, winien tez uwzględnić i sprawdzić okoliczności podane przez Skarżącą, a mianowicie, iż otrzymuje zapomogi celowe z Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, iż obszerne uzasadnienie organu rentowego to w istocie cytaty przepisów, pomija natomiast wyjaśnienie wszelkich sprzeczności w sprawie i rozważenie całego materiału dowodowego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 roku, o sygn. III SA/Po 571/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji był Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes ZUS, tym samym decyzja wydana została przez organ niewłaściwy. Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. II GSK 18/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, iż decyzja w przedmiocie umorzenia składek ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. Sąd administracyjny zobowiązany jest więc do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. W art. 28 ust. 1 – 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. W tych wypadkach przy umarzaniu nieopłaconych składek nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono przypadki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141,poz.1365). Pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zawsze musi być przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w postępowaniach rozpoznawanych na podst. art. 28 ust 1 – 3 w/w ustawy – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ takiej oceny nie dokonał, a jedynie pobieżna ocena stanu faktycznego doprowadziła do uznania, iż Skarżąca nie spełnia warunków do zastosowania umorzenia należności. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił stan faktyczny i podkreślił, iż winien kierować się zasadami doświadczenia życiowego oraz indywidualną sytuacją życiową zobowiązanej. Jednocześnie nie odniósł się do kwestii zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. Nie wykazał, że jest ona w stanie spłacić należności i jednocześnie realizować swoje i córki podstawowe potrzeby. Ograniczył się do stwierdzenia, iż płatności na rzecz ZUS są realizowane, ale bez odniesienia się do konsekwencji ich potrącania z jedynego źródła dochodu Skarżącej. Skoro organ przystępuje do rozpatrywania przesłanek z §3 ust.1 pkt 1 cyt. Rozporządzenia – to musi wyczerpująco rozważyć i ocenić niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części cechuje niekonsekwencja. Organ z jednej strony przyjmuje, iż Skarżąca nie wykazała swojej trudnej sytuacji właściwymi środkami dowodowymi. Dalej zaś przyznaje, iż sytuacja Skarżącej jest trudna, ale organ mając na uwadze szeroko pojęte dobro Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia. Podkreślić też należy, iż Skarżąca wniosek o zasiłek celowy złożyła już we wrześniu 2008 r., organ nie wyjaśnił od kiedy w istocie potrącana jest Skarżącej kwota pieniędzy na podstawie tytułów egzekucyjnych wydanych w maju 2008 roku, tym samym czy o pomoc ubiegała się przed, czy też po egzekucji świadczeń z wynagrodzenia. Niewątpliwie zwracanie się, czy też korzystanie z pomocy społecznej świadczy o złej sytuacji majątkowej i zawsze musi być rozważane w aspekcie wyczerpania przesłanek z §3 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia. Fakt, iż strona konsekwentnie na tę pomoc się powołuje winno zobligować organ do wyjaśnienia tej kwestii. Zgodnie z art. 7 Kpa organ administracji publicznej winien odpowiednio rozkładać ciężar dowodu w postępowaniu, w tym zakresie organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę. Może też wezwać stronę do ich wyjaśnienia, a następnie w uzasadnieniu dokonać oceny tych wyjaśnień. Wbrew twierdzeniom organu – M. W. nie podnosiła we wniosku, że korzysta ze stałego wsparcia finansowego, ale że pozostaje w zainteresowaniu Ośrodka, który udziela jej wsparcia. Prawdą jest twierdzenie organu, iż Skarżąca nie wykazała, iż ponosi dodatkowe koszty związane z leczeniem córki czy też kosztami wykupu lekarstw i dojazdu do szkoły, ale nawet zgromadzony materiał dowodowy w zakresie dostarczonym przez stronę pozwala na uznanie, że kwota którą dysponuje nie wystarczy do egzystencji jej i rodziny. W ocenie Sądu organy winny porównać stwierdzoną sytuację materialną z wysokością zaległej należności i wskazać dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, Lex 399183), zwłaszcza w aspekcie przyczyn uprzedniej odmowy rozłożenia zaległości na raty. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V SA/Wa 2247/07, lex 484 964). Organ takich ustaleń nie poczynił i nie odniósł się do możliwości majątkowych, płatniczych i zarobkowych Skarżącej. Wprawdzie zgromadzono materiał dowodowy, jednakże jego ocena i wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków. Trudno bowiem uznać, iż ustalenie, że miesięczny dochód w kwocie 485,81 zł netto miesięcznie, po potrąceniu niespornych kosztów utrzymania mieszkania jest wystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb dwuosobowej rodziny. Wnioski takie w świetle zasad doświadczenia życiowego, na które zresztą organ powołuje się w uzasadnieniu nie znajdują oparcia. Możliwości wydawania władczych rozstrzygnięć przez organ administracji w ramach konstrukcji uznania administracyjnego nie należy utożsamiać z nieuwzględnieniem ratio legis przepisów prawa dających podstawę do umorzenia należności. Przede wszystkim organ nie powinien ich interpretować w takim kierunku, by ich zastosowanie zarezerwowane było dla przypadków marginalnych, w zasadzie nie występujących w praktyce, czy też w ogóle nie stosować przepisów. Zanegowaniu uległby bowiem wówczas podstawowy sens każdej regulacji prawnej, jaką jest jej obowiązywanie i wywieranie prawnych skutków (wyrok WSA w Gliwicach, III SA/Gl 476/08,Lex 579810). Nie sposób przecież egzekwować niespłaconych należności w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanej i jej rodziny. Reasumując uznać należy, iż organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie rzeczywistych zdolności płatniczych Skarżącej oraz nie uzasadnił w sposób pełny i logiczny przesłanek umorzenia z §3 ust.1 pkt1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. Nie można bowiem uznać za wystarczające samo zestawienie danych co do sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącej oraz wniosków, że nie uzasadniają one spełnienia warunków do udzielenia ulgi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie poczynione wyżej uwagi i rozważania. Wobec powyższego, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.152 cyt. ustawy określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.