III SA/Po 221/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 08 września 2025 r. (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. N. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 31 października 2025 r. ([...]) Wojewoda (dalej "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 8 września 2025 r. ([...]) o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. M. N. (dalej jako "Inwestor" lub "Skarżący") pismem złożonym 25 czerwca 2025 r. wniósł do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych dotyczące zamiaru wkopania 3 szamb gotowych o pojemności 15 m3 każde i budowy wybiegu dla bydła o wymiarach 10,5 x 15 m na działce nr ewid. [...] w P. , budowy wybiegu dla bydła o wymiarach 9 x 15 m, wkopania 3 szamb gotowych o pojemności 15 m3 każde oraz powiększenia istniejącego wybiegu o powierzchnię 13,3 x 11 m na działce nr ewid. [...] w P. . Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kartę katalogową zbiornika żelbetowego (szamba) oraz fragment mapy z wrysowaną lokalizacją inwestycji. W odpowiedzi na postanowienie Starosty z 11 lipca 2025 r. – zobowiązujące Inwestora do: 1) przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej z naniesioną lokalizacją obiektów objętych zgłoszeniem, 2) określenia przeznaczenia "szamb" objętych zgłoszeniem, 3) wykazania możliwości budowy wybiegu w trybie zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę – Inwestor uzupełnił zgłoszenie pismem z 25 sierpnia 2025 r., wyjaśniając w nim, że szambo będzie przeznaczone na odcieki pochodzące z wybiegów dla bydła (gnojowica), a "zgłoszenie zostało złożone zgodnie z zaleceniami ARMiR, aby właściwy Starosta wydał decyzję czy budowa wybiegów wymaga zgłoszenia budowy". Ponadto Inwestor przedłożył mapę zasadniczą ze wskazaniem lokalizacji i wymiarów projektowanej inwestycji oraz formularz zgłoszenia, w którym zmienił nazwę zamierzenia, wskazując w pkt 4 formularza wkopanie 6 gotowych zbiorników na gnojowicę o pojemności 15 m3 każdy na przedmiotowych działkach. Przywołaną na wstępie decyzją z 08.09.2025 r. Starosta – z powołaniem się w podstawie prawnej na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.; w skrócie "p.b.") – wniósł sprzeciw wobec zamiaru "wkopania 3 szamb gotowych o pojemności 15 m3 każde oraz budowy wybiegu dla bydła o wymiarach 10,5x15 m na działce [...] położonej w miejscowości P. oraz budowy wybiegu dla bydła o wymiarach 9x15 m, wkopania 3 szamb gotowych o pojemności 15 m3 każde, oraz powiększenia istniejącego wybiegu o powierzchnię 13,3x11 m na działce [...] w miejscowości P.", objętego zgłoszeniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę "z dnia 25 czerwca 2025 r." W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 "lit. c" p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę. Następnie wskazał, że "zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ppkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na: utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Dalej Starosta stwierdził, że przedmiotowe działki zgodnie z odnośnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...] oraz uchwała nr [...]) znajdują się na terenie oznaczonym symbolem P (tereny działalności usługowo-produkcyjnej związanej z produkcją żywności – ubojnia, masarnia) oraz na terenie oznaczonym symbolem UP (tereny usługowo-produkcyjne), na którym przeznaczeniem podstawowym są funkcje usługowe, a przeznaczeniem dopuszczającym funkcje produkcyjno-magazynowe. Organ I instancji stwierdził, że "[b]rak w przedmiotowych planach funkcji zabudowy zagrodowej. W związku z powyższym na przedmiotowych działkach inwestycyjnych znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę przemysłową". Starosta wskazał, że obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, wymieniono w formie katalogu zamkniętego w art. 29 ust. 1-4 p.b., który nie zawiera wybiegów dla bydła, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się zakaz wykładni rozszerzającej inwestycji na zgłoszenie. Od opisanej decyzji Starosty odwołanie wywiódł Inwestor, reprezentowany przez r. Ś., który wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, "ewentualnie" uchylenie decyzji tego organu i umorzenie postępowania odwoławczego. Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 08.09.2025 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 31.10.2025 r. – Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu, że sprzeciw organu został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 w zw. z ust. 5d p.b. Ponadto wyjaśnił, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty, Inwestor przedłożył formularz zgłoszenia, w którym zmienił zakres projektowanej inwestycji (pominął wybiegi dla bydła). Jednakże na załączonej wraz z formularzem mapie zasadniczej wrysował zarówno projektowane zbiorniki na gnojowicę, jak i wybiegi dla bydła. Poza tym we wspomnianej odpowiedzi Inwestor wskazał, że ww. zbiorniki przeznaczone będą na odcieki pochodzące z wybiegów dla bydła. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że inwestycję, jako całość funkcjonalno-użytkową, stanowi budowa dwóch wybiegów dla bydła, powiększenie istniejącego wybiegu i wkopanie 6 zbiorników na gnojowicę. Dalej Wojewoda argumentował, że projektowana inwestycja zlokalizowana będzie w części działki nr [...], oznaczonej w uchwale nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 4 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy na obszarze wsi P. i P. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]; dalej: "MPZP-1") symbolem P – tereny działalności usługowo-produkcyjnej związanej z produkcją żywności (ubojnia, masarnia). Z kolei działka nr [...] oznaczona jest w uchwale nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]; dalej: "MPZP-2") symbolem UP – tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej. Zgodnie z § 14 pkt 1 MPZP-2 przeznaczeniem podstawowym ww. terenu są funkcje usługowe, a przeznaczeniem dopuszczalnym funkcje produkcyjno-magazynowe. W § 14 pkt 2 MPZP-2 dla terenów oznaczonych symbolem UP ustalono prawo do realizacji na każdej działce budynków: usługowego, administracyjnosocjalnego, produkcyjnych, magazynowych i składowych oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Posiłkując się definicją "usług" z § 2 pkt 7 mpzp-2, a następnie definicją "działalności usługowej" zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. z 2025 r. poz. 843; w skrócie "u.z.p.d.") Wojewoda wyjaśnił, że działalność usługowa oznacza pozarolniczą działalność gospodarczą, której przedmiotem są czynności zaliczone do usług zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług (PKWiU) wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. poz. 1676, z późn. zm.), z zastrzeżeniem punktów 2 i 3, tj. działalności gastronomicznej i działalności usługowej w zakresie handlu. Z kolei w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.z.p.d. "działalność wytwórczą" zdefiniowano jako działalność, w wyniku której powstają nowe wyroby, w tym również sprzedaż wyrobów własnej produkcji, prowadzoną przez podatnika. Ponadto Wojewoda wskazał – powołując się na definicję słownikową (SJP PWN) – że produkcję stanowi m.in. zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury; też: to, co zostało wytworzone. W ocenie Wojewody inwestycja obejmująca wybiegi dla bydła i zbiorniki na gnojowicę nie wpisuje się w definicję "usług" wskazaną w MPZP-2, ani ogólnie pojętą działalność produkcyjną. Analizując zapisy MPZP-1 oraz MPZP-2 organ ten doszedł do przekonania, że planowana inwestycja nie jest możliwa do realizacji na przedmiotowych działkach, ponieważ jest niezgodna ze wskazanym w uchwałach planistycznych przeznaczeniem terenu. W ocenie Wojewody działki objęte zgłoszeniem wpisują się w definicję zabudowy zagrodowej i działki siedliskowej, jednakże same zgłaszane obiekty nie są zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na przedmiotowych działkach. Dalej Wojewoda wskazał w szczególności, że: - z przedłożonej przez Inwestora dokumentacji nie wynika, w jaki sposób zostaną wykonane projektowane wybiegi. Do zgłoszenia nie załączono rysunków/szkiców ani opisu robót. Inwestor nie wskazał czy wybiegi będą stanowić utwardzenie terenu wydzielone z przestrzeni (częściowo lub całkowicie); - przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi, jak również nie są one zlokalizowane na terenach zamkniętych, wobec czego Inwestor nie mógłby skorzystać ze zwolnienia od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i z braku konieczności dokonania zgłoszenia na wykonanie utwardzenia wskazanego w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b.; - projektowany wybieg dla bydła stanowić będzie budowlę rolniczą i jako taka będzie ona wymagać pozwolenia na budowę. Istotnym jest bowiem faktyczne przeznaczenie utwardzenia gruntu, a nie samo założenie, że jest to utwardzenie powierzchni gruntu; - budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej: szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę, wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. b p.b. nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego – zdaniem organu II instancji – zasadne było wniesienie sprzeciwu, jednak w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., gdyż planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie działek objętych zgłoszeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody wywiódł Inwestor, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. b p.b. – przez jego niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu od zamiaru wkopania 3 szamb gotowych o pojemności 15 m3 każde; 2. art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. – przez jego niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu od zamiaru utwardzenia powierzchni gruntu; 3. § 30 ust. 6 pkt 2 P.b. – przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zasadne było wniesienie sprzeciwu, ze względu na fakt, iż zamierzenie inwestycyjne Inwestora jest niezgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy planowane inwestycje związane z produkcją żywności są z nimi zgodne; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną, ocenę tych dowodów, polegającą m.in. na dowolnym przyjmowaniu wniosków korzystnych dla własnej tezy, a pomijaniu tych niekorzystnych; 2. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na stosowanie przez organy obu instancji dowolnej oceny w zakresie stanu faktycznego, polegające na dowolnej ocenie zgłoszenia, stosowanie różnej argumentacji w zakresie rzeczywistej funkcji działki, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez utrzymanie w mocy przez Wojewodę częściowo wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję organu I instancji, – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że działki nr ewid. [...] i [...] stanowią bez wątpienia powiązaną ze sobą działkę siedliskową, na której znajduje się budynek mieszkalny prowadzącego gospodarstwo rolne Inwestora wraz innymi budynkami i obiektami budowlanymi służącymi do prowadzenia działalności rolniczej polegającej na produkcji żywności, co potwierdzają wcześniej uzyskane decyzje o pozwoleniu na budowę, w tym decyzja Starosty z 19 kwietnia 2022 r. zatwierdzająca Skarżącemu projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę silosów lejowych na ziarno (8 szt.) wraz z pomieszczeniem śrutowni na działce nr ewid. [...] w P. . Budynki na działkach, zgodnie z dokumentacją techniczną posiadaną przez Inwestora, były budowane jako zabudowa zagrodowa, na którą składały się budynek mieszkalny z budynkami inwentarskimi, co potwierdza także zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego i chlewni z 22 grudnia 2003 r. przedłożone do PINB w [...]. W przekonaniu autora skargi zabudowa działki bez wątpienia służy produkcji rolnej, a tym samym jest zgodna z przeznaczeniem dla terenu wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). W konkluzji Skarżący stwierdził, że spełnione są przesłanki do wykonania przedmiotowej inwestycji w ramach zgłoszenia, zwłaszcza że - jak zaznaczył - w przypadku wcześniejszych zgłoszeń organ nie miał wątpliwości, iż przedmiotowe działki wchodzą w skład działki siedliskowej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie – podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – a także o rozpoznanie sprawy ("skargi") w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 31 października 2025 r. ([...]) oraz – na mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z 08 września 2025 r. ([...]) o wniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego przez Skarżącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organy obu instancji zgodnie uznały zasadność wniesienia takiego sprzeciwu, z tym że każdy z nich na odmiennej podstawie prawnej, a mianowicie: - Starosta – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), który stanowi że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – uznawszy, że zgłoszenie dotyczy zamierzenia budowlanego (tj. budowy szczelnych zbiorników, ale poza ramami zabudowy zagrodowej i działki siedliskowej, oraz budowy wybiegu dla bydła jako budowli rolniczej), które nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (w szczególności nie jest objęte zwolnieniami z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. b i art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b.); - Wojewoda – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., który stanowi że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy – uznawszy, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planów miejscowych obowiązujących na terenie objętym inwestycją, tj. z postanowieniami: o uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 4 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy na obszarze wsi [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]; w skrócie: "MPZP-1") – zgodnie z którą inwestowana część działki nr [...] jest położona w granicach obszaru oznaczonego symbolem P – tereny działalności usługowo-produkcyjnej związanej z produkcją żywności (ubojnia, masarnia); o uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]; w skrócie: "MPZP-2") – zgodnie z którą działka nr [...] jest położona w granicach obszaru oznaczonego symbolem UP – tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej. W ocenie Sądu organy obu instancji co najmniej przedwcześnie – bo bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy – uznały, że wobec uskutecznionego przez Skarżącego zgłoszenia z 25 czerwca 2025 r. (z późn. zm.) zasadne jest wniesienie sprzeciwu. Po pierwsze, organy obu instancji nie wyjaśniły, jaki był rzeczywisty, finalny przedmiot ww. zgłoszenia. Z treści decyzji Starosty – tj. z jej rubrum, w którym określono datę ("z dnia 25 czerwca 2025 r.") i przedmiot zgłoszenia ("zamiar wkopania 3 szamb gotowych o pojemności 15 m3 każde oraz budowy wybiegu dla bydła o wymiarach 10,5x15 m na działce [...] położonej w miejscowości P. oraz budowy wybiegu dla bydła o wymiarach 9x15 m, wkopania 3 szamb gotowych o pojemności 15 m3 każde, oraz powiększenia istniejącego wybiegu o powierzchnię 13,3x11 m na działce [...] w miejscowości P.") – wynika jasno, że organ I instancji orzekł sprzeciw wobec zgłoszenia w jego pierwotnym kształcie. Tymczasem sam ten organ w uzasadnieniu swej decyzji podał, że w dniu 25 sierpnia 2025 r. Inwestor przedłożył korektę ww. zgłoszenia ("wniosku") – "nazywając inwestycję: «Wkopanie zbiorników 3 szt. na gnojowicę gotowych o pojemności 15 m3 każde na dz. nr [...] i wkopanie 3 szt. zbiorników na gnojowicę o pojemności 15 m3 każde»" – oraz aktualną mapę "wskazującą zakres planowanej inwestycji (obejmującą również wybiegi dla zwierząt - brak wskazania w korekcie wniosku)". Zarazem jednak Starosta nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że wskazana "korekta wniosku" w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę przedmiotu i zakresu zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego w stosunku do jego pierwotnego kształtu (ze zgłoszenia wniesionego 25.06.2025 r.). Wojewoda, utrzymując decyzję Starosty w mocy, w istocie podtrzymał sprzeciw wobec tego samego – pierwotnego – zamierzenia. Zarazem w uzasadnieniu swej decyzji zauważył, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty z 11.07.2025 r. "inwestor przedłożył formularz zgłoszenia, w którym zmienił zakres projektowanej inwestycji (pominął wybiegi dla bydła). Jednakże na załączonej wraz z formularzem mapie zasadniczej wrysował zarówno projektowane zbiorniki na gnojowicę, jak i wybiegi dla bydła. Ponadto w odpowiedzi na postanowienie wskazał, że ww. zbiorniki przeznaczone będą na odcieki pochodzące z wybiegów dla bydła. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że inwestycję jako całość funkcjonalno-użytkową stanowi budowa dwóch wybiegów dla bydła, powiększenie istniejącego wybiegu i wkopanie 6 zbiorników na gnojowicę." W ocenie Sądu takie działanie organów obu instancji nie zasługuje na aprobatę. Należy bowiem podkreślić, że – jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym wypracowanym na tle instytucji zgłoszenia zamiaru budowy /wykonania robót budowlanych – "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do modyfikacji wniosku lub dokumentacji złożonej przez inwestora. To wnioskodawca jest wyłącznym dysponentem złożonego podania i wyłącznie on może dokonywać zmian w tym zakresie" (zob. wyrok NSA z 21.01.2025 r., II OSK 1117/22, w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji "gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ" (zob. wyrok NSA z 17.07.2025 r., III FSK 82/25). Stąd wniosek, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do precyzacji lub "wykładni" oświadczenia woli składającego zgłoszenie, lecz w sytuacji wystąpienia wątpliwości co do treści tego zgłoszenia (jego zakresu, przedmiotu, itd.) lub – tak jak w kontrolowanej sprawie – ewentualnej zmiany zgłoszenia, powinien zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie i usunięcie tych wątpliwości. Tej czynności organy obu instancji w niniejszej sprawie błędnie zaniechały. Zatem powinno to uchybienie zostać usunięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Po drugie, słusznie zauważył Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "[z] przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie wynika w jaki sposób zostaną wykonane projektowane wybiegi. Do zgłoszenia nie załączono rysunków/szkiców ani opisu robót. Inwestor nie wskazał czy wybiegi będą stanowić utwardzenie terenu wydzielone z przestrzeni (częściowo lub całkowicie)". To stwierdzenie organu bezsprzecznie nawiązuje do dyspozycji art. 30 ust. 2 p.b. – zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – a także art. 30 ust. 2a p.b., określającego załączniki wymagane do zgłoszenia, w tym "odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb" (pkt 2). W tym kontekście wypada wyjaśnić, że "chociaż zgłoszenie [...] jest w istocie oświadczeniem woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej i zarówno zgłoszenie, jak i załączone do niego szkice i rysunki nie muszą być sporządzane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, nie oznacza to jednak dowolności w określeniu przez inwestora parametrów i lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem. Należy bowiem mieć na uwadze, że tryb zgłoszeniowy wprawdzie nie wymaga (z zastrzeżeniem wyjątków, które nie miały zastosowania w sprawie) przedkładania projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, to składany przez inwestora wniosek powinien zawierać, zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b., dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami technicznymi oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem, a następnie – zweryfikowanie, czy realizacja inwestycji jest zgodna ze zgłoszeniem (por.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2075/09, LEX nr 953026)" (zob. wyrok NSA z 21.01.2025 r., II OSK 1117/22). W świetle powyższych uwag, to do organu architektoniczno-budowlanego należy ocena, czy złożone zgłoszenie wymaga uzupełnienia. W przypadku odpowiedzi twierdzącej. w danej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 30 ust. 5c p.b., który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro Wojewoda uznał – dodajmy: słusznie – że zgłoszenie jest dotknięte określonymi brakami, to powinien był wezwać Inwestora o dokonanie stosownych uzupełnień, czego w tej sprawie błędnie nie uczynił. W konsekwencji, o ile przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po wyjaśnieniu z Inwestorem aktualnego zakresu zgłoszenia, okaże się, że są nim objęte także wybiegi dla bydła, to organ architektoniczno-budowlany powinien wezwać Inwestora o brakujące wyjaśnienia i dokumenty w tym przedmiocie, w trybie art. 30 ust. 5c p.b. Po trzecie, bez uprzedniego podjęcia przez organ architektoniczno-budowlany wskazanych wyżej działań – nakierowanych, w dialogu z Inwestorem, na wyjaśnienie aktualnego przedmiotu i zakresu zgłoszenia oraz na ewentualne uzupełnienie jego treści – niemożliwe było dokonanie wszechstronnej i prawidłowej oceny, czy zrealizowanie przez Inwestora planowanego zamierzenia (jego poszczególnych elementów) rzeczywiście wymaga uprzedniej tzw. zgody budowlanej, czyli uzyskania pozwolenia na budowę albo uskutecznienia zgłoszenia. W konsekwencji oceny w tym zakresie wyrażone w decyzjach organu I i II instancji muszą być uznane za co najmniej przedwczesne i powinny podlegać wnikliwej weryfikacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zarazem jednak Sąd w niniejszym składzie podziela tę ocenę (a ściślej: kwalifikację prawną) sformułowaną przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a także argumentację przytoczoną przez ten organ na jej poparcie), zgodnie z którą działki objęte przedmiotowym zgłoszeniem "wpisują się w definicję zabudowy zagrodowej i działki siedliskowej". Po czwarte, konsekwentnie, bez uprzedniego podjęcia przez organ architektoniczno-budowlany ww. działań – niesłusznie dotychczas zaniechanych – niemożliwe było również przeprowadzenie wszechstronnej i niewadliwej weryfikacji zgodności planowanego zamierzenia budowlanego (jego poszczególnych elementów) z ustaleniami obowiązujących na terenie inwestycji planów miejscowych (MPZP-1 i MPZP-2). Dokonując tej weryfikacji – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – organ powinien uwzględnić okoliczność, że zamierzenie objęte przedmiotowym zgłoszeniem stanowi, najprawdopodobniej, kolejny element – uzupełnienie – infrastrukturalnego substratu działalności już prowadzonej przez Inwestora w tej lokalizacji. W konsekwencji, przy ocenie zgodności spornego zamierzenia z ustaleniami planistycznymi, zwłaszcza w zakresie przeznaczenia terenu, nie można abstrahować od sposobu zagospodarowania już istniejącego na tym terenie, a w konsekwencji – od oceny, czy i jak to zamierzenie "wpisuje się" w już dotychczas prowadzoną działalność oraz czy i jak uzupełnia już istniejącą (legalnie) infrastrukturę. Z powyższym wiąże się konieczność respektowania przez organ dokonujący takiej oceny (zgodności przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami MPZP-1 i MPZP-2) ogólnych zasad wyrażonych w art. 8 k.p.a., a zwłaszcza zasady prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 ab initio k.p.a.) oraz uszczegóławiającej ją dyrektywy, w myśl której: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" (art. 8 § 2 k.p.a.). W świetle tych przepisów organ architektoniczno-budowlany w szczególności nie może pominąć milczeniem wcześniej wydanych decyzji administracyjnych (zwłaszcza pozwoleń na budowę) – przykładowo wzmiankowanych w skardze – tudzież udzielonych milcząco zgód, w odniesieniu do innych zamierzeń inwestycyjnych realizowanych w ramach działalności prowadzonej przez Inwestora w przedmiotowej lokalizacji. Z uwagi na wytknięte wyżej uchybienia organów obu instancji o charakterze proceduralnym, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy prawa materialnego. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł oraz należne jego pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa w wysokości 17 zł – łącznie 997 zł. Rozpatrując sprawę ponownie, organ architektoniczno-budowlany uwzględni uwagi, wskazania i oceny prawne wynikające z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Przy tym w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdą ogólne przepisy o terminach załatwiania spraw administracyjnych (art. 35 k.p.a.)