III SA/Po 226/24

Dnia 2 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 28 lutego 2024 r. nr LXXX/1021/2024 w sprawie opinii o lokalizacji kasyna gry I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Gniezna na rzecz strony skarżącej kwotę 797,-(siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] sp. z o. o. w [...] złożyła do Rady Miasta wniosek datowany na 24 stycznia 2024 r. o wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji kasyna gry w Hotelu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano m. in., że uchwała Rady Miasta z 22 listopada 2023 r. nr [...] pozytywnie opiniująca przedmiotową lokalizację została przez spółkę wykorzystana na potrzeby organizowanego przez Ministra Finansów przetargu nr [...] na prowadzenie kasyna gry w województwie [...]. Nowa, kolejna uchwała Rady Miasta, której dotyczy wniosek z 24 stycznia 2024r., ma służyć umożliwieniu spółce wzięcia udziału w kolejnym organizowanym przez Ministra Finansów przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] i ubiegania się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w G., na wypadek gdyby w wyniku rozstrzygnięcia przetargu nr [...] nie doszło do wyboru oferty. Rada Miasta 28 lutego 2024 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opinii o lokalizacji kasyna gry. W § 1 uchwały wyrażono negatywną opinię o lokalizacji kasyna gry w Hotelu [...] przy ul. [...] w [...], a w § 2 uchwały wskazano, że opinię wydaje się na wniosek skarżącej. Organ jako podstawę prawną uchwały powołał: 1. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: "u.s.g.", 2. art. 35 pkt 15 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 227), dalej: "u.g.h.". W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, co następuje. [...] sp. z o. o. w [...] 29 stycznia 2024 r. złożyła do Rady Miasta wniosek o wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji kasyna gry w budynku Hotelu [...] przy ul. [...] w [...]. Spółka zamierza ubiegać się o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry pod wyżej wymienionym adresem. Obowiązek uzyskania pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji kasyna gry wynika z art. 35 pkt 15 u.g.h. stanowiącym, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia kasyna powinien zawierać pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry. Negatywna opinia rady wyłącza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych i wydania koncesji. Natomiast pozytywna opinia nie wiąże bezwzględnie ministra, ale jest poddawana ocenie, tak jak inne dowody zebrane w postępowaniu. Decyzję o wydaniu koncesji na prowadzenie kasyna gry wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji na posiedzeniu 9 lutego 2024 r., które odbyło się z udziałem wnioskodawcy, ustaliła, że nie zakończyło się postępowanie o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry, do którego wnioskodawca przedstawił uchwałę nr [...] Rady Miasta z 22 listopada 2023 r. w sprawie opinii o lokalizacji kasyna gry. Wniosek nie uzyskał pozytywnej opinii komisji. Rada Miasta wyraziła negatywną opinię o lokalizacji kasyna gry działając w tym zakresie w ramach swobodnego uznania. [...] sp. z o. o. w [...] wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z 28 lutego 2024 r. nr [...] w sprawie opinii o lokalizacji kasyna gry. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 35 pkt 15 u.g.h. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez podjęcie uchwały wyrażającej negatywną opinię o lokalizacji kasyna gry, podczas gdy wniosek dotyczył pozytywnego zaopiniowania przez Radę Miasta lokalizacji kasyna gry, które skarżąca ma zamiar uruchomić w [...] przy ul. [...] (Hotel [...] i wniosek ten został rozpatrzony ("skonsumowany") przez Radę Gminy przez przeprowadzenie głosowania co do projektu uchwały wyrażającej pozytywną opinię o lokalizacji kasyna gry w tym miejscu; brak uzyskania wymaganej do podjęcia uchwały wyrażającej pozytywną opinię o lokalizacji kasyna gry w tym miejscu głosów "za" nie uprawniało organu do przystąpienia do ponownego głosowania nad uchwałą w sprawie opinii o lokalizacji kasyna gry o treści negatywnej; powyższe działanie stanowiło działanie bez podstawy prawnej, to jest bez wniosku zainteresowanego podmiotu (po jego rozpatrzeniu - "konsumpcji"); 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja" i art. 35 pkt 15 u.g.h., przez podjęcie uchwały o wyrażeniu negatywnej opinii w sprawie lokalizacji kasyna gry przy braku uzasadnienia tej uchwały poza zawarciem stwierdzenia, że Rada Miasta działała w ramach swobodnego uznania. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1. odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie naruszenia interesu prawnego, a ewentualnie o 2. oddalenie skargi, gdyż wbrew twierdzeniu skargi zaskarżona uchwała: a) została wydana na wniosek skarżącej; przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada głosowała projekt uchwały o pozytywnej opinii o lokalizacji kasyna gry, a potem - po nieuzyskaniu wymaganej większości - poddano pod głosowanie projekt uchwały o negatywnej opinii; b) zawiera uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie naruszenia interesu prawnego. Koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 32 ust. 1 u.g.h.) na wniosek (a contrario art. 33 ust. 1 u.g.h.), który powinien zawierać m. in. pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry (art. 35 pkt 15 u.g.h.), wyrażaną w formie uchwały, stanowiącą akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inną niż określoną w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta jest podejmowana w indywidualnej sprawie, a jej treść kształtować będzie postępowanie w sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry (por.: postanowienie o sygn. akt II GSK 1718/11 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), gdyż wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry powinien zawierać pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry (art. 35 pkt 15 u.g.h.). Uznać zatem należy, że zaszła przesłanka z art. 101 u.s.g. stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie jest jednak zasadny zarzut skargi, że zaskarżoną uchwałę podjęto bez stosownego wniosku. Wbrew twierdzeniu skargi dopuszczalne jest procedowanie wniosku w sposób, w jaki miała to uczynić Rada Miasta, tj. najpierw poddanie pod głosowanie projektu uchwały o pozytywnej opinii o lokalizacji kasyna gry, a gdyby uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości - głosowanie nad projektem uchwały o negatywnej opinii o lokalizacji kasyna gry. Należy bowiem uznać, że niepodjęcie uchwały o pozytywnej opinii wskutek braku wymaganej większości nie załatwia wniosku o wyrażenie pozytywnej opinii, a możliwość negatywnego zaopiniowania mieści się w kompetencji rady gminy udzielonej jej na podstawie art. 35 pkt 15 u.g.h. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (por.: postanowienie o sygn. akt II GSK 1718/11). Sąd uznał jednak, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo z uwagi na brak stosownego uzasadnienia. Co prawda zawiera ona uzasadnienie, ale nie może ono zostać uznane za wystarczające, gdyż nie odnosi się do okoliczności, o której mowa w art. 35 pkt 15 u.g.h., tj. do lokalizacji kasyna gry (tu: w Hotelu [...] przy ul. [...] w [...]), a jedynie do innych okoliczności jak: 1) ustalenie przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji na posiedzeniu 9 lutego 2024 r., że nie zakończyło się postępowanie o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry, do którego skarżąca przedstawiła uchwałę nr [...] Rady Miasta z 22 listopada 2023 r. w sprawie opinii o lokalizacji kasyna gry; 2) wniosek nie uzyskał pozytywnej opinii wspomnianej komisji. Bez stosownego uzasadnienia pozostaje zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzenie, że wyrażając negatywną opinię o lokalizacji kasyna gry Rada Miasta działała w ramach swobodnego uznania. Uzasadnienie racji, na podstawie których organ wyraził negatywną opinię o lokalizacji kasyna gry, jest standardem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) działającego przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Jest ono niezbędne z jednej strony dla samego podmiotu ubiegającego się o wyrażenie opinii, a z drugiej - dla sądu administracyjnego, który bez uzasadnienia negatywnej opinii w tym zakresie (tj. w zakresie lokalizacji kasyna gry) nie jest w stanie skontrolować toku myślenia organu i w istocie dokonać kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z art. 35 pkt 15 u.s.g. Uzasadnienie uchwały wyrażającej opinię o lokalizacji kasyna gry nie może wynikać z odpowiedzi na skargę ani z protokołu posiedzenia podejmującego uchwałę organu. Na marginesie Sąd wskazuje, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika dlaczego podjęto zaskarżoną uchwałę (nie powołano argumentów odnoszących się do lokalizacji kasyna gry). Brak stosownego uzasadnienia (tj. odnoszącego się do lokalizacji kasyna gry) zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario sankcję nieważności uchwały organu gminy zastrzeżono wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m. in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.: wyrok o sygn. akt III OSK 3615/21 - dostępny w CBOSA). Skoro z wyżej wskazanych względów zaskarżona uchwała narusza istotnie art. 35 pkt 15 u.g.h. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd w pkt I. sentencji wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.