III SA/Po 239/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z 27 listopada 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia Z. T. (dalej "Inwestor" lub "Skarżący") – utrzymało w mocy, wydane przez Starostę [...] (dalej "Starosta" lub "organ I instancji"), postanowienie z 18 września 2025 r. ([...]) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej dla części działki nr [...] (obr. [...], gm. [...]) w zakresie ochrony gruntów rolnych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO, zapadło ono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Burmistrz Gminy [...] (dalej "Burmistrz") wnioskiem z 4 września 2025 r. zwrócił się do Starosty w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; w skrócie "u.o.g.r.l.") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi wewnętrznej dla działki nr [...], obręb [...] (dalej też jako "Inwestycja"), w zakresie ochrony gruntów rolnych. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 18 września 2025 r. Starosta – wskazując w podstawie prawnej na art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. – odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działka nr [...] stanowi rolę: klasy IVa o powierzchni 0,5047 ha, klasy V o powierzchni 0,2347 ha oraz klasy VI o powierzchni 0,6363 ha. W ocenie Starosty wprowadzenie nowej zabudowy w postaci drogi wewnętrznej nie da się pogodzić z rolniczym charakterem miejscowości [...], w której większość powierzchni stanowią użytki rolne, tj. 514,78 ha, wynoszące 91,32% wszystkich gruntów ogółem. Sam fakt, że Inwestycja planowana jest gruntach rolnych klasy IVa i VI nie oznacza, że grunty te nie podlegają ochronie i powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze. Nadto Starosta wskazał, że Burmistrz nie wyjaśnił, czy projektowana droga będzie drogą dojazdową do gruntów rolnych, i tym samym – czy skorzysta z dobrodziejstwa art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l., zgodnie z którym gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Zażalenie (mylnie zatytułowane "Odwołaniem") na opisane postanowienie Starosty wniósł Inwestor, reprezentowany przez niezawodowego pełnomocnika, M. H., który – wniósłszy o uchylenie tego postanowienia i wydanie rozstrzygnięcia uzgadniającego projekt decyzji w.z. – wskazał, że planowana inwestycja stanowi drogę dojazdową do gruntów rolnych i leśnych, co wynika też z [projektu] decyzji Burmistrza, w którym wskazano, że w przyszłości będzie ona drogą dojazdową do gruntów rolnych i leśnych oraz gruntami rolnymi. Dalej podniósł, że przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych. Tym samym – zdaniem Skarżącego – planowana Inwestycja, stanowiąca drogę dojazdową, nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, Postanowienie Starosty opiera się na błędnej interpretacji i zastosowaniu przepisów u.o.g.r.l. Uzupełniając zażalenie pismem procesowym z 10 listopada 2025 r., Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, r. T., wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez pozytywne uzgodnienie inwestycji, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi uzgadniającemu – a to z powołaniem się na zarzuty podniesione w uzasadnieniu pisma. W konkluzji pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że Starosta przekroczył swoje uprawnienia i odmówił uzgodnienia bez podstaw prawnych, "opierając się jedynie na ogólnych hasłach ochrony gruntów rolnych". Żadna z przewidzianych prawem przesłanek odmowy nie zaistniała w sprawie, co oznacza, że odmowa uzgodnienia była bezzasadna. Postanowienie obarczone jest rażącą wadą prawną, dlatego zasadne jest jego uchylenie przez organ II instancji oraz pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w.z. zgodnie z żądaniem strony skarżącej. Utrzymując w mocy postanowienie Starosty – przywołanym na wstępie postanowieniem z 27.11.2025 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji w.z. ma charakter uznaniowy. Nie ma bowiem ścisłych wytycznych co do tego, jakiego rodzaju grunty rolne i w jakich okolicznościach mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze. Oznacza to, że organ, dokonując oceny możliwości wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej, winien ją szczegółowo uzasadnić, wskazując w oparciu o jakie dane zajął stanowisko. Przywoławszy treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., SKO podkreśliło, że przedmiotem ochrony ustanowionej w tej ustawie są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-VI. Nie oznacza to ogólnego zakazu przeznaczania gruntów klasy IV, V i VI na cele nierolnicze, każdorazowo sprawa wymaga rozważenia, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnie istotnych oraz zgromadzonych dowodów. Dalej organ II instancji argumentował, że przydatność produkcyjną gruntów określa się według gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przez którą rozumie się prawnie uznany system bonitacji gruntów (gleb). Podstawę prawną gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246; w skrócie "rozporządzenie RM"). Na tym tle normatywnym SKO wskazało, że działka nr [...] według ewidencji gruntów i budynków w części stanowi grunty orne czwartej, piątej i szóstej klasy (RIVa, RV, RVI). Planowane zamierzenie dotyczy działki obejmującej grunty orne oznaczone: symbolem RIVa, czyli zgodnie z klasyfikacją określoną w rozporządzeniu RM: "Gleby orne średniej jakości, lepsze", symbolem RV, tj. "Gleby orne słabe" oraz symbolem RVI, tj. "Gleby orne słabsze". Według rozporządzenia RM gleby klasy RIVa mogą dać wysokie plony pszenicy, buraków cukrowych, nadają się pod uprawę jęczmienia, a nawet pszenicy i owsa. Gleby tej klasy nadają się również pod zakładanie sadów, ale pod uprawę nie wszystkich gatunków drzew owocowych. Natomiast gleby klasy RV są przydatne do uprawy żyta i łubinu, a w latach obfitujących w opady nadają się pod uprawę ziemniaków i seradeli, a także nadają się pod uprawę brukwi i kapusty, mieszanek traw oraz niektórych 5 roślin pastewnych, tudzież nadają się pod uprawę niektórych gatunków drzew owocowych. Na glebach tej klasy można uprawiać również pszenicę, esparcetę i koniczynę białą. Gleby klasy RVI przydatne są do uprawy żyta, owsa, łubinu, gryki, kukurydzy i ziemniaków. Dalej organ II instancji podkreślił, że obręb [...] ma charakter rolniczy – w strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 91,32% wszystkich gruntów ogółem. Za przekonującą uznał on argumentację organu I instancji, odnoszącą się do rolniczego charakteru obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. W ocenie SKO Inwestycja, polegająca na budowie drogi wewnętrznej dla części działki nr [...], prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu. Nadto przedmiotowa działka przylega do gruntów rolnych, posiada dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]). Planowana inwestycja w postaci budowy drogi wewnętrznej, która aktualnie stanowi pole, nie będzie kontynuacją istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu, a usytuowanie jej w otwartej przestrzeni produkcyjnej spowoduje rozszerzenie chaosu przestrzennego. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie typowo rolniczym, który zgodnie z u.o.g.r.l. podlega ochronie przez ograniczanie przeznaczania na cele nierolnicze. Ponadto zamierzona Inwestycja nie jest związana z rolniczym wykorzystywaniem działki. Tym samym, zdaniem SKO, nie można uznać, że budowa drogi wewnętrznej jest związana z produkcją rolną. Proponowana przez Inwestora zmiana przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru. Należy ograniczyć wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną, chroniąc tym samym przed naruszeniem rolniczego ładu przestrzennego. W ocenie SKO, Skarżący zmierza do realizacji inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym charakterem gruntu. Budowa drogi wewnętrznej w pobliżu terenów przeznaczonych – co do zasady – do rolniczego wykorzystania jest sprzeczna z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłaby działaniem irracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Przedmiotowy grunt wchodzi w skład jednolitego obszaru rolniczego. Ochrona spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo przemawia przeciwko wprowadzaniu nowej zabudowy – drogi wewnętrznej. Inwestycja stanowić będzie ingerencję w środowisko i będzie generowała konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej części działki i wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Na marginesie SKO wskazało, że jeżeli Inwestor podnosi, iż planowana droga wewnętrzna ma stanowić drogę dojazdową do gruntów rolnych i leśnych, to winien to ujawnić we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO wywiódł Inwestor, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika zawodowego, który – zarzuciwszy naruszenie: 1. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 i 2a u.o.g.r.l., polegające na: a) błędnym przyjęciu, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w.z. w zakresie ochrony gruntów rolnych ma charakter uznaniowy, podczas gdy wynik uzgodnienia powinien być determinowany ustawowymi przesłankami ochrony gruntów rolnych, w związku z czym decyzja ma charakter związany, b) odstąpieniu od stosowania wiążącej dyrektywy z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., nakazującej w pierwszej kolejności lokalizowanie inwestycji na nieużytkach, a w razie ich braku na gruntach o najniższej przydatności produkcyjnej, oraz potraktowaniu gruntów klas IVa, V i VI jako wymagających ochrony porównywalnej z gruntami klas I-III, c) faktycznym rozszerzeniu zakresu ustawowej ochrony na grunty słabej jakości, mimo że nie wymagają one zgody na zmianę przeznaczenia oraz przyjęciu, że sama okoliczność położenia Inwestycji na terenie rolnym przesądza o niedopuszczalności jej realizacji, 2. art. 5 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., polegające na: a) przekroczeniu przez organ uzgadniający zakresu ustawowych kompetencji przez oparcie odmowy uzgodnienia na kryteriach planistycznych (takich jak "ochrona rolniczego charakteru miejscowości", "rozszerzenie chaosu przestrzennego", "wymieszanie funkcji rolniczej z nierolniczą"), które należą do wyłącznej sfery oceny organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, b) zastąpieniu ustawowych przesłanek ochrony gruntów rolnych pozaprawnymi kryteriami "abstrakcyjnej ochrony gruntów rolnych", bez wskazania, jaki konkretny interes publiczny w rozumieniu u.o.g.r.l. jest w tej sprawie zagrożony, 3. art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 77 § 1, art. 106 § 3-5 i art. 107 § [bez numeru – uw. Sądu] k.p.a., polegające na: a) niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy (w szczególności zaniechaniu ustalenia parametrów technicznych planowanej drogi, zakresu powierzchni faktycznie wyłączanej z produkcji rolnej oraz wpływu inwestycji na możliwość dalszego użytkowania rolniczego działki i gruntów sąsiednich), b) pominięciu istotnej dla oceny prawnej okoliczności celu Inwestycji, polegającej na tym, że projektowana droga wewnętrzna może pełnić funkcję drogi dojazdowej do gruntów rolnych i leśnych, a więc elementu infrastruktury wspierającej produkcję rolną oraz zaniechaniu podjęcia czynności w celu wyjaśnienia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym, c) sporządzeniu uzasadnienia postanowienia w sposób schematyczny i ogólnikowy, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów i argumentów podniesionych w zażaleniu (dotyczących m.in. niskiej klasy bonitacyjnej gruntów, niewielkiej skali inwestycji oraz możliwości pogodzenia funkcji drogi z użytkowaniem rolniczym), co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania organu i kontrolę prawidłowości skorzystania z uznania administracyjnego. – wniósł: o stwierdzenie nieważności (względnie, z ostrożności: o uchylenie) zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego go postanowienia Starosty, o przyznanie należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz Skarżącego od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi jaj autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, konstatując w szczególności, że odmowa uzgodnienia przybrała postać rozstrzygnięcia arbitralnego, które nie wynika z rzeczywistego zważenia kolidujących ze sobą wartości, lecz tezy, że każda ingerencja inwestycyjna w grunt rolny – nawet klasy IV-VI – powinna być, co do zasady, blokowana. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2) – a do takich aktów niewątpliwie zalicza się postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."; zob. art. 54 ust. 5 zd. pierwsze u.p.z.p.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27.11.2025 r. ([...]) – utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z 18.09.2025 r. ([...]) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w.z. dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi wewnętrznej dla działki nr [...], obręb [...], w zakresie ochrony gruntów rolnych – Sąd nie dopatrzył się, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego postanowienia, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") w związku z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; w skrócie "u.o.g.r.l."). Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję w.z. wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję w.z. wydaje się po uzgodnieniu z "organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami". W myśl art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.") za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że teren planowanej Inwestycji – polegającej na budowie drogi wewnętrznej na części działki nr ewid. [...] (obr. [...], gm. [...]) – obejmuje grunty orne klas RIVa, RV i RVI, a więc grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Teren ten wypełnia zarazem definicję "gruntu rolnego" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – obejmując grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (zob. art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). W świetle art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych – takich, jak sprawa tu kontrolowana – jest starosta (w tym przypadku przepisy u.o.g.r.l. nie stanowią bowiem inaczej). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Ochrona statuowana w cytowanym przepisie nie ma charakteru bezwzględnego, ale – jak stanowi art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. – na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz – wnioskiem z 04.09.2025 r. – zwrócił się do Starosty, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie art. 106 k.p.a., dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej dla części działki nr ewid. [...] (obr. [...], gm. [...]). W odpowiedzi Starosta, postanowieniem z 18.09.2025 r., takiego uzgodnienia odmówił, a SKO, zaskarżonym postanowieniem, utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie Sądu, zgodne rozstrzygnięcia ww. organów odpowiadają prawu. Nie ulega wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji w.z.) w oparciu o żądanie inwestora (treść złożonego przezeń wniosku). Z kolei powinnością organu współdziałającego (uzgadniającego) na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego mu projektu decyzji. Ocena ta odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej organu uzgadniającego (por. wyrok WSA z 04.01.2023 r., II SA/Gd 498/22, w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl)). Wbrew twierdzeniom skargi – a zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury i doktryny, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., dokonywane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że właściwy organ – tu: starosta – jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr (por. wyrok WSA z 10.02.2022 r., II SA/Sz 999/21), w tym przypadku: gruntów rolnych. W konsekwencji, w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym szczególnego znaczenia nabiera sporządzenie przez organ administracji uzasadnienia wydanego aktu (tu: zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a.), z którego będzie jasno wynikało, jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się organ przy orzekaniu. Kontroli sądu administracyjnego podlega zaś tylko to, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego i czy podane przez niego argumenty nie noszą znamion dowolności (arbitralności). Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), to na organach administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, aby w ten sposób odtworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę faktyczną do zastosowania właściwego przepisu prawa. W ocenie Sądu niezasadny okazał się jeden z głównych zarzutów skargi, jakoby kontrolowane postanowienia zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Analiza postanowień organów obu instancji doprowadziła Sąd do wniosku zgoła przeciwnego – że mianowicie orzeczona przez te organy odmowa uzgodnienia decyzji w.z. została prawidłowo popartą oceną dotyczącą ochrony ilościowej i jakościowej gruntów rolnych, obejmujących teren Inwestycji. Organy trafnie rozważyły zasadność jej realizacji w odniesieniu do struktury użytków rolnych, sposobu zagospodarowania terenu, rodzaju Inwestycji (budowa drogi wewnętrznej) oraz prawa własności. Podzielając ustalenia i argumentację organów obu instancji w tym zakresie, wypada uzupełniająco podkreślić – czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi – że organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na wyraźnie przywołanej (w zaskarżonym postanowieniu), a zarazem prawidłowej obranej, podstawie prawnej, którą w tym przypadku stanowił art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., eksplikujący, na czym polega ochrona gruntów rolnych. W niniejszej sprawie zaktualizowały się zwłaszcza cele określone przede wszystkim pkt 1, a także w pkt 2 ww. przepisu, w myśl których ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1), a także zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby organy obu instancji nie wskazały żadnego przepisu prawa materialnego, który pozwalałby "zakazać" realizacji Inwestycji. Skoro bowiem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy – a nie "związany", jak niezasadnie twierdzi Skarżący – i organy na podstawie okoliczności faktycznych sprawy ustaliły (oraz szeroko uargumentowały), że realizacja przedmiotowej Inwestycji (budowa drogi wewnętrznej) na obszarze rolnym będzie sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych, to orzeczona odmowa dokonania uzgodnienia decyzji w.z. musi być uznana za zasadną i uprawnioną. Co istotne, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie odmowne nie nosiło cech dowolności – zarówno organy I, jak i II instancji podały szereg ważkich powodów, dla których uznały, że budowa drogi wewnętrznej, o nie do końca sprecyzowanym przeznaczeniu {w tym kontekście, dodajmy, zwraca uwagę fakt, że o ile w zażaleniu (w pkt 1 na s. 1) Skarżący stanowczo (ale zarazem mało wiarygodnie) twierdził, że "[p]lanowana inwestycja stanowi drogę dojazdową do gruntów rolnych i leśnych", o tyle w skardze (w pkt 3 lit. b jej petitum na s. 2) już zdecydowanie bardziej "miękko" i niestanowczo napisał, że taką funkcję ona pełnić "może"} stoi w sprzeczności z treścią art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. W szczególności organy wyjaśniły, że wprowadzenie nowej zabudowy, w postaci drogi wewnętrznej, nie da się pogodzić z rolniczym charakterem zarówno terenu inwestycji, jak i całej miejscowości [...], w której większość powierzchni stanowią użytki rolne (91,32% wszystkich gruntów ogółem). SKO przekonująco przy tym wywiodło, że choć działka nr [...] stanowi grunty o niższej klasie bonitacyjnej (RIVa, RV i RVI), to jednak nie wyklucza to możliwości ich efektywnej uprawy. Wbrew zarzutom skargi, w sposób uprawniony dla rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, organ ten argumentował, że: obszar planowanej Inwestycji znajduje się na terenie "typowo rolniczym", a Inwestycja nie jest związana z produkcją rolną (przynajmniej takiego jej przeznaczenia Inwestor nie wykazał w sposób przekonujący); budowa drogi na terenie, który aktualne stanowi pole, nie będzie "kontynuacją istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu", naruszy "zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej", doprowadzając do "wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą". Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do zakwestionowania prawidłowości i kompletności przyjętych przez organy ustaleń faktycznych oraz dokonanej na ich podstawie oceny prawnej, która doprowadziła do odmowy uzgodnienia decyzji w.z. Należy podkreślić, że nie jest sporne w orzecznictwie – i nie budzi też wątpliwości Sądu w niniejszym składzie – że organ współdziałający, działający na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., może odmówić uzgodnienia projektu decyzji w.z., nawet gdy teren inwestycji dotyczy gruntów rolnych klas innych niż I-III (por. np. wyrok NSA z 29.11.2019 r., II OSK 34/17). Organ ten jest wówczas zobligowany uwzględnić stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 pkt 1 u.o.g.r.l.). To, że inwestor występuje o warunki zabudowy dla działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie oznacza jeszcze per se, że inwestor musi takie warunki zabudowy uzyskać. Organ uzgadniający może w szczególności uznać, że planowana inwestycja na danych gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych, przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. np. wyrok NSA z 19.01.2023 r., II OSK 2598/21). Sąd w niniejszym składzie podziela i ten pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. np. wyrok NSA z 04.10.2022 r., II OSK 1554/21) – a co za tym idzie, także samodzielną podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji w.z. dla takiej inwestycji. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy, nie uchybiając zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, w sposób uprawniony uznały, że realizacja Inwestycji (budowa drogi wewnętrznej) może doprowadzić, w przyszłości, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu – z funkcji upraw rolnych na funkcję mieszkaniową. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie, przywołane już wyżej, stwierdzenie Skarżącego (w pkt 3 lit. b petitum skargi), że planowana droga "może" pełnić funkcję drogi dojazdowej do gruntów rolnych. W ocenie Sądu jest to gołosłowna, niepoparta okolicznościami faktycznymi sprawy, próba "obejścia" przepisów ochronnych u.o.g.r.l. Skoro z treści projektu przedmiotowej decyzji w.z. (k. 18 akt adm. I inst.), który podlegał uzgodnieniu, wynika expressis verbis, że przedmiotem planowanej inwestycji jest "budowa drogi wewnętrznej", to organ działający w trybie uzgodnienia, bezspornie zobligowany był wyrazić stanowisko wobec takiego właśnie zamierzenia, a nie w odniesieniu do, gołosłownie zadeklarowanego przez Inwestora (i najprawdopodobniej motywowanej wyłącznie względami taktyki procesowej), zamierzenia w postaci budowy "drogi dojazdowej do gruntów rolnych i leśnych". Poza tym słusznie Starosta zauważył, że prawo własności jest wartością, którą należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym, ale nie może być ona traktowana w sposób wyłączny czy dominujący. Organ zasadnie wskazał przy tym na ograniczony wymiar przestrzeni do zagospodarowania, trwały charakter planowanej zabudowy oraz ograniczenie areału powierzchni gruntów wykorzystywanych rolniczo. W tym kontekście należy przypomnieć, że wprawdzie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") wynika, że "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia", ale już zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, z tym że tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z Konstytucją RP analizowanej tu regulacji prawnej, obejmującej ochronę gruntów rolnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze. Brak jest też jakichkolwiek podstaw do uznania, że – jak twierdzi Skarżący – w okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 10 lub art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również, zarzucanego w skardze, naruszenia art. 106 § 3-5 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. SKO prawidłowo wskazało i wyjaśniło podstawy prawne oceny zasadności uzgodnienia projektu decyzji w.z. w sprawach ochrony gruntów rolnych. Zarazem w sposób uprawniony podzieliło ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji, podkreślając przy tym uznaniowy charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz identyfikując zagrożenia, jakie niesie ze sobą planowana Inwestycja dla obszaru rolniczego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. Zarazem Sąd, mając na uwadze dyspozycję art. 134 p.p.s.a., nie stwierdził również wystąpienia innych, niż zarzucane w skardze, naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.