III SA/Po 245/16

Dnia 23 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w ... z dnia ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ..., II. przyznaje radcy prawnemu ... od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę ... złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie ... złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. decyzją z dnia 8 października 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1–3, ust. 3a i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."), § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), odmówił W. K. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]zł, w tym: - składek na ubezpieczenia społeczne za okresy: od listopada 2002 r. do sierpnia 2003r., grudzień 2003 r., od czerwca 2009 r. do stycznia 2010 r. w kwocie [...]zł; - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy: od marca do września 2003 r., grudzień 2003 r., od czerwca 2009 r. do stycznia 2010 r. w kwocie [...]zł; - składek na Fundusz Pracy za okresy: od czerwca 2009 r. do stycznia 2010 r. w kwocie [...]zł; - kosztów upomnienia w kwocie [...]zł; - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień wpływu wyroku Sądu Okręgowego w K., tj. 12 sierpnia 2015 r., w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r. Sąd Okręgowy w K., po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji z dnia 17 stycznia 2015 r., nr [...] – wydanej na skutek wniosku strony o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551) – nakazał organowi rozpatrzenie żądania w przedmiocie umorzenia należności składkowych w trybie art. 28 u.s.u.s. Organ ustalił, że obecnie skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, pozostaje na utrzymaniu małżonki, która otrzymuje emeryturę w wysokości ok. [...] zł netto miesięcznie. Dochód miesięczny w przeliczeniu na osobę wynosi ok. [...] zł. Wydatki, jakie ponosi skarżący wraz z małżonką na utrzymanie to według oświadczenia [...] zł na miesiąc. Ponadto strona ponosi wydatki na koszty leczenia w kwocie [...]zł. Z emerytury żony potrącane są ponadto należności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek ZUS w kwocie [...]zł, co ogranicza wypłacaną kwotę do [...] zł. Strona nie posiada zadłużenia z tytułu podatków, jak również innych zaległości publicznoprawnych lub cywilnoprawnych. Wnioskodawca nie posiada wierzytelności. Zarówno W. K., jaki jego małżonka K. K. chorują na liczne schorzenia, jednak ze zgromadzonych dowodów nie wynika, by posiadali oni orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, które zabraniałoby podejmowania pracy lub prowadzenia działalności gospodarczej. Ustalono ponadto, że wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Pisarzowicach, na której Zakład posiada ustanowione wpisy hipoteczne z tytułu zadłużenia na kwotę łączną [...] zł. W toku postępowania wyjaśniającego organ skierował do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o udostępnienie danych osobowych w zakresie sytuacji socjalno–bytowej oraz sytuacji ekonomiczno–zdrowotnej W. K. oraz formy korzystania przezeń z pomocy społecznej. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2015r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. G. wskazał, że W. K. oraz jego małżonka uzyskują niskie dochody z tytułu emerytury ZUS, które nie wystarczają na podstawowe bieżące potrzeby. Małżonkowie chorują przewlekle, co jest potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi. Wydatki na koszty leczenia znacznie pogarszają sytuację materialno–bytową rodziny. Ich dom jest zaniedbany i wymaga w całości gruntownego remontu, na który małżonkowie nie posiadają pieniędzy. Użytkują jedynie dwa pokoje, kuchnię i łazienkę – wyposażone w stare sprzęty i meble, natomiast w pozostałych pomieszczeniach nie ma nawet podłóg i w obecnym stanie nie nadają się do użytku. W. i K. K. korzystają z pomocy społecznej, przede wszystkim w formie finansowej przyznawanej jako zasiłki celowe na opłaty, leki, opał i żywność. Zasiłki te przyznawane są łącznie na rodzinę decyzjami wystawianymi na K. K., która składa wnioski o udzielenie pomocy finansowej rodzinie. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznej nie można stwierdzić, że sytuacja wnioskodawcy i jego małżonki jest trwała. Nade wszystko zaś nie stanowi ona okoliczności jedynej i wystarczającej do wypełnienia przesłanek umożliwiających umorzenie zadłużenia. Skarżący jest w posiadaniu majątku, który stanowi zamieszkiwana nieruchomość, z której może zostać spłacona należność względem Zakładu. Zdaniem organu, na obecnym etapie postępowania umorzenie należności byłoby działaniem przedwczesnym, skutkującym pokrzywdzeniem innych ubezpieczonych, których świadczenia finansowane są z bieżąco opłacanych składek. W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 z późn. zm.; dalej: "u.s.u.s."), utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 października 2015 r. Organ administracyjny stwierdził, że skarżący nie wykazał okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Przedstawione w sprawie dokumenty oraz zebrane informacje nie dają podstaw do umorzenia należności z uwagi na indywidualną sytuację zobowiązanego. Organ podkreślił, że nieopłacone należności ZUS jako zobowiązania publicznoprawne podlegają szczególnej ochronie i co do zasady winny być regulowane w pierwszej kolejności. Ponadto organ zwrócił uwage, że przepisy prawa nie nakazują organowi wydającemu decyzję umarzania należności w każdym wypadku, nawet gdy zaistniały przesłanki umorzenia, a jedynie dają możliwość uznania, czy okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy uzasadniają celowość umorzenia i czy nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. W. K. wniósł skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 października 2015 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że jego ważny interes przejawia się w jego tragicznym stanie majątkowym i dramatycznej sytuacji rodzinnej. Stan zdrowia i obowiązek sprawowania opieki nad ciężko chorą żoną uniemożliwiają mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Nie posiada żadnych środków, za pomocą których mógłby spłacić ciążące na nim zaległości. Cały dochód strony to emerytura małżonki skarżącego w wysokosci [...] zł miesięcznie, która pozostaje do podziału na ich dwoje. Kwota ta nie jest wystarczająca nawet na połowę wydatków małżonków, którzy nie zaspokajają nawet swoich podstawowych potrzeb życiowych. W załączeniu do skargi skarżący przedłożył faktury za leki i inne wydatki. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, uznając za bezzasadne zarzuty w niej zawarte. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. z dnia 18 stycznia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia 8 października 2015 r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...]zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.; dalej: "u.s.u.s."), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie m.in. stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne (art. 32 u.s.u.s.). Stosownie do art. 28 ust. 3 u. s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a u. s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 3b u. s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych należności z tytułu składek nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (zob. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08; z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 724/09 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Należy także zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony ZUS musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1565/12 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek jednak decyzje wydawane przez ZUS w tego rodzaju sprawach mają charakter uznaniowy, to jednak uznanie administracyjne w żadnym razie nie może oznaczać dowolności. Rolą Sądu jest kontrola orzeczenia organu pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ powinien co do zasady przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu. W postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek zadaniem organu jest precyzyjne i wyczerpujące ustalenie danych o stanie rodzinnym, majątkowym i zdrowotnym strony oraz o jej możliwościach finansowych (w tym zarobkowych). Powyższe nie oznacza jednak, że sama strona jest całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Nie ma wobec tego wątpliwości, że w sprawach z wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek strona powinna aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym poprzez wskazywanie odpowiednich okoliczności i dowodów uzasadniających podjęcie przez organ rozstrzygnięcia korzystnego dla zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził w decyzji z dnia 8 października 2015 r., że sytuacja wnioskodawcy i jego małżonki – którzy uzyskują niskie dochody z tytułu emerytury ZUS (po potrąceniach [...] zł), które nie wystarczają na podstawowe bieżące potrzeby; korzystają z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na opłaty, leki, opał i żywność; chorują przewlekle; są współwłaścicielami domu wymagającego w całości gruntownego remontu – nie jest trwała. Nade wszystko zaś, zdaniem organu, sytuacja ta nie stanowi okoliczności wystarczającej do wypełnienia przesłanek umożliwiających umorzenie zadłużenia. Skarżący jest w posiadaniu majątku, który stanowi zamieszkiwana nieruchomość, z której może zostać spłacona należność względem Zakładu. Według organu, na obecnym etapie postępowania umorzenie należności byłoby działaniem przedwczesnym, skutkującym pokrzywdzeniem innych ubezpieczonych, których świadczenia finansowane są z bieżąco opłacanych składek. Natomiast w decyzji z dnia 18 stycznia 2016 r. organ wskazał, że przedstawione w sprawie dokumenty oraz zebrane informacje nie dają podstaw do umorzenia należności z uwagi na indywidualną sytuację zobowiązanego. Organ podkreślił, że nieopłacone należności ZUS jako zobowiązania publicznoprawne podlegają szczególnej ochronie i co do zasady winny być regulowane w pierwszej kolejności. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jego ważny interes przejawia się w jego tragicznym stanie majątkowym i dramatycznej sytuacji rodzinnej. Stan zdrowia i obowiązek sprawowania opieki nad ciężko chorą żoną uniemożliwiają mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Nie posiada żanych środków, za pomocą których mógłby spłacić ciążące na nim zaległości. Kwota dochodu (664,61 zł) nie jest wystarczająca nawet na połowę wydatków małżonków, którzy nie zaspokajają nawet swoich podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu, w rozpoznawanym przypadku organ nie wykazał, że w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący i jego małżonka – których dochody nie pozwalają na zaspokojenie nawet ich podstawowych potrzeb życiowych – twierdzenie o możliwościach spłacenia zadłużenia skarżącego jest realne i oparte na zasadzie logiki i doświadczenia życiowego. Rozstrzygnięcie organu jest w tym zakresie dowolne i narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.. Również w odniesieniu do potencjalnej egzekucji kierowanej do jedynego majątku skarżącego i jego małżonki (do nieruchomości, której są współwłaścicielami) konieczne jest rozważenie kwestii racjonalności takich działań organu. Podkreślenia wymaga to, że w interesie publicznym nie jest zmuszenie jednostek do popadnięcia nie tylko w sytuację skrajnego ubóstwa, ale tym bardziej bezdomności. W tym wypadku – wbrew twierdzeniom organu – nie jest dopuszczalne faworyzowanie interesu finansów ubezpieczeń społecznych. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna zarówno z interesem tego obywatela, ale jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (zob. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK [...], publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie zaskarżonej decyzji Sąd wziął pod uwagę, że skarżący i jego małżonka nie posiadają możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że skoro ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności – w uzasadnionych wypadkach – organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada bowiem na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W realiach rozpoznawanej sprawy przy wydawaniu decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając w sposób niedopuszczalny prymat interesowi społecznemu. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien ocenić materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami Sądu, tj. przeprowadzić, w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 k.p.a., ponowną analizę dochodów i wydatków skarżącego oraz kwot potrącanych ze świadczenia emerytalnego jego małżonki, uwzględnić wiek i stan zdrowia skarżącego i jego małżonki w kontekście realnej możliwości spłaty zadłużenia. Nade wszystko zaś organ uwzględni niedopuszczalność pozbawiania jednostek przez organy władzy publicznej podstawowych potrzeb bytowych, gdyż takie działanie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ rozpatrzy wniosek strony o umorzenie należności składkowych w oparciu o powołane normy prawa materialnego, a wnioski przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji w oparciu o treść art. 200 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1805).