III SA/Po 260/21

Dnia 1 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 roku przy udziale sprawy ze skargi R. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. R. L. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako organ), na urzędowym formularzu, o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Wniosek wpłynął do ZUS [...] kwietnia 2020 r. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, wskazując na art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., dalej jako ustawa o COVID-19) odmówił R. L. (dalej także jako skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia [...] za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia wymienione w tym przepisie, należne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., wykazane w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r.. 2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r., 3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Ze złożonego w dniu [...] kwietnia 2020 r. wniosku wynika, że skarżący zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych, w tym osoby współpracujące z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność oraz osoba prowadząca pozarolniczą działalność, która opłaca składki jednocześnie za innych ubezpieczonych. Wybór tego typu dotyczy płatnika, który na dzień [...] lutego 2020 r. zgłaszał do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Dalej organ napisał, że pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżący został poinformowany o błędnym wyborze typu płatnika, ale skarżący pismem z [...] czerwca 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko. Z zapisów na koncie skarżącego w Kompleksowym Systemie Informatycznym wynika jednak, że na dzień [...] lutego 2020 r. skarżący nie zgłaszał do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych, a tym samym na, dzień [...] lutego 2020 r. opłacał składki jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność wyłącznie za siebie. ZUS ocenił, że w związku z powyższym, na podstawie złożonego wniosku, nie przysługuje skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za przedmiotowy okres. ZUS zaznaczył przy tym, że skarżący powinien złożyć wniosek jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie sama za siebie . We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. L. napisał, że organ musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku. Skarżący jest i w dniu [...] lutego 2020 r. był płatnikiem składek, gdyż płatnikiem składek jest również ubezpieczony zobowiązany do opłacania składek na własne ubezpieczenie. W dniu złożenia wniosku tj. w dniu [...] kwietnia 2020 r. opłacał składki za dwie osoby. Na dzień [...] lutego 2020 roku zgłosił do ubezpieczenia społecznego jedną osobę, to jest mniej niż 10 ubezpieczonych. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 – utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ powtórzył, że z analizy zapisów na koncie skarżącego wynika, że na dzień [...] lutego 2020 r. nie zgłaszał do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych, a tym samym na dzień [...] lutego 2020 r. opłacał składki wyłącznie za siebie, zatem wniosek należało rozpatrzyć odmownie. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. L., domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Zarzucił naruszenie art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19, polegające na nieprawidłowej wykładni ,a w konsekwencji niezastosowaniu tego przepisu. Zdaniem skarżącego ZUS błędnie uznał, iż skarżący nie mógł ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo. ust. 1 ww. ustawy, ponieważ na dzień [...] lutego 2020 r. skarżący opłacał składki wyłącznie za siebie Zdaniem skarżącego z treści art. 31 zo. ust. 1 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 kwietnia 2020 r., wynika, że w grupie 10 ubezpieczonych wymienionych w tym przepisie mieści się również sam przedsiębiorca, który może być jedyną osobą zgłoszoną do ubezpieczenia społecznego przez płatnika. Ubezpieczonym jest osoba fizyczna podlegająca chociażby jednemu z ubezpieczeń społecznych. Płatnik składek jest również ubezpieczony i jest zobowiązany do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W art. 31zo ustawy COVID-19 wskazano, że zwolnienie z obowiązku płacenia składek dotyczy osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 9 ubezpieczonych. Z przepisu wynika, że zwolnienie obejmuje wszystkie składki, które powinien przekazywać płatnik. Skarżący podkreślił, że w dacie złożenia wniosku opłacał składki za osobę zgłaszaną do ubezpieczenia i za siebie, co oznacza, że nie mógł zaznaczyć, że opłacał składki wyłącznie za siebie. Skarżący jest przedsiębiorcą od ponad 20 lat. W okresie co najmniej kilkunastu ostatnich lat cały czas zatrudniał pracownika, aż do lutego 2020 r., kiedy to pracownik wypowiedział skarżącemu umowę o pracę. Szukając nowego pracownika zawierał umowy zlecenia, w tym w lutym 2020 r. i w marcu 2020 r. Ostatnia z nich została rozwiązana w dniu [...] maja 2020 r. Z tytułu umów zlecenia opłacał składki ZUS oraz należne podatki. Po otrzymaniu skargi na decyzję z [...] grudnia 2020 r. ZUS decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, orzekł o uchyleniu decyzji ZUS z [...] grudnia 2020 r. w części odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. "i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dalej , że w wyniku innego postępowania skarżący został zwolniony z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., o czym skarżący został poinformowany pismami Zakładu z [...] stycznia 2021 r. Skarżący na dzień [...] lutego 2020 r. nie zgłaszał do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych, a tym samym na dzień [...] lutego 2020 r. opłacał składki jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność wyłącznie za siebie. Skarżący nie nalicza składek za siebie na Fundusz Pracy, z uwagi na ukończony wiek [...], w związku z powyższym ZUS dokonał zwolnienia z opłacania składek wyłącznie za skarżącego, na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę (organ zaznaczył, że odpowiedź dotyczy skargi na decyzję z [...] grudnia 2020 r. – uwaga Sądu) organ wniósł o jej oddalenie; ZUS zaznaczył, że w związku z wydaniem decyzji z [...] stycznia 2021 r. poinformował skarżącego o skorygowaniu kwot zwolnienia za okres od [...] do [...] bez Funduszu Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dalszy zakres kompetencji orzeczniczych sądu wskazuje przepis art. 135 p.p.s.a. Stanowi on , że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie ustalono , że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze zweryfikowanie decyzji z dnia [...] stycznia 2021 roku uchylającej decyzję zaskarżoną do sądu. Decyzja ta ,w ocenie składu orzekającego uniemożliwia końcowe i zgodne z prawem załatwienie sprawy zainicjowanej skargą R. L., bowiem błędnie zweryfikowała ona decyzje poprzedzające Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z akt niniejszego postępowania wynika, że decyzja ta została wydana przez ZUS po otrzymaniu skargi na decyzję z [...] grudnia 2020 roku utrzymującą w mocy decyzję o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Jest więc to trzecia decyzja w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., przy czym chronologia postępowania , treść decyzji oraz treść odpowiedzi na skargę nakazują przyjęcie , że jest to decyzja wydana właśnie w trybie autokontroli, chociaż w podstawie prawnej decyzji przepis ten nie został wskazany. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istota tzw. autokontroli sprowadza się do interpretacji użytego w cytowanym przepisie określenia "uwzględnienia skargi w całości". Wyjątkowy charakter tego przepisu a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej bowiem niż sąd administracyjny jest on związany granicami skargi, zatem, znajdując powody do zastosowania tego przepisu, winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości; warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej a także wniosków (wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych na stronie internetowej NSA). Pogląd ten jest powszechnie podzielany także w doktrynie (np. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Lex, komentarz do art. 54 P.p.s.a.; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex, komentarz do art. 54 P.p.s.a.). Celem autokontroli jest więc to, żeby sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc zastosowanie tego trybu byłoby dopuszczalne jedynie wtedy, gdyby uwzględnienie skargi przez organ administracji publicznej stwarzało taki stan rzeczy, który byłby następstwem wydania wyroku sądowego (gwarantuje co najmniej taką samą ochronę prawną, jak ochrona wynikająca z uruchomienia jednej z określonych przez przepisy Ppsa sankcji).Tymczasem w niniejszej sprawie tak się nie stało, bowiem ZUS decyzją autokontrolną nie załatwił sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Byłoby nim uwzględnienie w całości wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2020 r. (który wpłynął do ZUS [...] kwietnia 2020 r.), czego ZUS z całą pewnością nie uczynił w analizowanej decyzji, traktując instytucję autokontroli z art. 54 § 3 P.p.s.a. do zharmonizowania wydanych przez siebie rozstrzygnięć, w różnych sprawach z wniosków R. L.. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia trzeba doszukiwać się w uzasadnieniu decyzji ("uchyla decyzję ZUS z [...] grudnia 2020 r. w części (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy"), co stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 107 § 1 K.p.a. , że rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny (np. wyrok NSA oz. w Łodzi z 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 1478/96, CBOSA). Nie jest dopuszczalne wykorzystanie mechanizmu autokontroli do sanacji błędów popełnionych w ramach prowadzonego przez organ postępowania oraz korygowania swoich błędów (kwestia naliczania składek na Fundusz Pracy przez skarżącego). , jeżeli nie prowadzi to jednocześnie do orzeczenia zgodnie z interesem osoby składającej skargę. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 54 § 3 p.p.s.a. Przy czym naruszenie przez organ przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta ani nie zwiera kwalifikacji wad pierwotnego orzeczenia ani nie wskazuje rozstrzygnięcia co do istoty, co czyni niejasnym rozstrzygnięcie o losach decyzji dnia [...] grudnia 2020 roku. W nawiązaniu do tej ostatniej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia wskazane w tym przepisie, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r.. 2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r., 3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W ocenie Sądu wykładnia literalna tego przepisu: art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, dotyczy płatników opłacających składki za siebie i za osoby zgłoszone (osobę zgłoszoną) do ubezpieczeń społecznych. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że z przepisu tego jasno wynika, że organ nie uwzględnia stanu prawnego obowiązującego w dacie składania wniosku; w świetle art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 nie ma znaczenia jakie składki i za kogo są opłacane w dacie złożenia wniosku. Zdaniem Sądu w tym zakresie argumenty skargi są bezzasadne. Niemniej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 135 P.p.sa uchyleniu podlegają obie decyzje wydane w sprawie tj. decyzję z [...] grudnia 2020 r. oraz decyzja z [...] czerwca 2020 r. z następujących powodów. Stanowisko i uzasadnienie w tym zakresie organu , że skarżący na dzień [...] lutego 2020 r. nie zgłaszał do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych, a tym samym na dzień [...] lutego 2020 r. opłacał składki jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność wyłącznie za siebie nie podlegają kontroli sądu , bowiem ZUS nie udokumentował ich w żaden sposób ani nie weryfikował twierdzeń skarżącego w tym zakresie . Skarżący podniósł, że w zatrudniał pracownika, aż do lutego 2020 r., szukając nowego pracownika zawierał umowy zlecenia, w tym w lutym 2020 r. i w marcu 2020 r., ostatnia z nich została rozwiązana w dniu [...] maja 2020 r., zaś z tytułu umów zlecenia opłacał składki ZUS oraz należne podatki. Jako że akta sprawy, załączone do skargi, nie zawierają żadnych dokumentów dotyczących opłacania składek, nie można wykluczyć, że skarżący spełnia przesłanki z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r., ZUS udokumentuje jakie należności z tytułu składek skarżący zobowiązany był opłacić w terminach wskazanych w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, a więc czy wobec skarżącego zostały spełnione przesłanki z tego przepisu. Nadto ZUS udokumentuje, czy skarżący został zwolniony z obowiązku opłacenia składek tylko za siebie, w innym postępowaniu, bowiem informacje przesłane skarżącemu z w dniu [...] sierpnia 2020 roku już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazły odzwierciedlenia w decyzji zaskarżonej z dnia [...] grudnia 2020 roku, co w konsekwencji skutkowało wniesieniem skargi . Z akt administracyjnych sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Zakład wyjaśnił skarżącemu w sposób zgodny zasadami Kpa przesłanki, których nie spełnił lub nie wykazał, a które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Wobec stwierdzonych powyżej braków w wyjaśnieniach Zakładu, do jakich doszło w ramach kontrolowanej sprawy, nie sposób stwierdzić, czy w sprawie tej organ rentowy dopełnił wymogów wynikających z art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a. Powyższe braki stanowią zatem o naruszeniu przez ZUS – także i w aktualnie rozważanym zakresie – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku.