III SA/Po 277/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska . WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...]roku nr [...] w przedmiocie określenia zasad udzielania bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] roku /-/M. Ławniczak /- /B. Koś /-/ W. Długaszewska Rada Gminy w B. uchwałą Nr [...] z dnia z dnia [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dla nieruchomości wykorzystywanej lub przeznaczonej na cele mieszkaniowe; w wysokości 70% przy jednorazowym uiszczeniu opłaty nie później niż do dnia uprawomocnienia się decyzji oraz 50% przy uiszczeniu opłaty w ratach ustalonych w decyzji o przekształceniu tego prawa. Prokurator Rejonowy w C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożonej na podstawie art. 3 §2 pkt 5, art. 50 §1, art. 52 §1 i art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Zarzucił, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisów art. 4a ust.3 ustawy z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299). Zdaniem wnoszącego skargę wskazany przepis nie udziela kompetencji do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w tej ustawie. Przyznał, iż do wyłącznej właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, należą kwestie zarządzania majątkiem gminy, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, dotyczące określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminny. Jednakże kwestie związane z udzieleniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostały uregulowane w sposób szczególny w ustawie z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wskazała, że organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie udzielenia bonifikaty był starosta (prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), jeżeli użytkowanie wieczyste było ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta) starosta lub marszałek województwa, gdy użytkowanie było ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 4a ust.3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności określał upoważnienie wojewody albo właściwej rady do udzielenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli nieruchomość jest wykorzystywana lub przeznaczona na cele mieszkaniowe. Przepis ten nie stanowił podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym. Właściwy organ przed udzieleniem zgody na zastosowanie bonifikaty powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy sprzedawana nieruchomość została wyceniona zgodnie z tymi przepisami oraz czy w istocie jest ona przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nabywcą takiej nieruchomości jest zawsze indywidualnie określony podmiot, któremu na dalszym etapie bonifikata od opłaty może być udzielona lub nie. Zgoda na udzielnie bonifikaty jest więc kierowana nie do wszystkich osób, lecz konkretnie określonego nabywcy. Zasada wyrażona w art. 6 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Natomiast wydanie aktu prawa miejscowego pomimo braku wynikającej z przepisów prawa delegacji stanowi wyraźne jej naruszenie. Rada Gminy w B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi, bowiem stwierdzenie nieważności aktu prawnego nieobowiązującego w dniu wniesienia skargi jest niedopuszczalne. Na uzasadnienie postawionej tezy wskazano, iż zgodnie z dyspozycją przepisu § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) "jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie, której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu". Na mocy § 143 powołanego rozporządzenia cytowany przepis stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Ustawa z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności została uchylona i utraciła moc prawną z dniem 13 października 2005r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). W konsekwencji zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności dokonywał decyzją, na wniosek użytkownika wieczystego, starosta w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a jeżeli użytkowanie wieczyste ustanowione było na nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego - prezydent miasta na prawach powiatu albo przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ustawy z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 65, poz. 746 ze zm.). Stosownie do art. 4 powołanej ustawy osoba, która nabywała własność nieruchomości zobowiązana była, z zastrzeżeniem art. 6 cytowanej ustawy, do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ właściwy do wydania decyzji mógł udzielić bonifikaty od opłaty, gdy decyzja dotyczyła nieruchomość przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Jednak na udzielenie bonifikaty wymagana była zgoda wojewody - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, albo właściwej rady lub sejmiku - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4a przedmiotowej ustawy). Treść powołanej regulacji prowadzi do konstatacji, że ustawodawca stworzył na zasadzie uznania administracyjnego możliwość udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zastosowanie bonifikaty było konsumowane w formie decyzji, która kończyła postępowanie prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz. wyrok NSA z dnia 15.11.2002r. sygn. akt I SA 864/01, Lex 156822). Do ustalenia tej opłaty miały odpowiednie zastosowanie przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000r. Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W myśl art. 68 ust. 1 cytowanej ustawy właściwy organ mógł udzielić przy sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach i za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ustalonej ceny. Z powyższych regulacji ustawowych jednoznacznie wynikała kompetencja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności wobec określonego nabywcy nieruchomości za ustalona przez ten organ cenę z możliwością jej obniżenia o bonifikatę oraz kompetencje wojewody albo rady lub sejmiku do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny. W tej sytuacji oczywisty jest wniosek, iż obowiązkiem pozyskania zgody na zastosowanie bonifikaty rządzą zasady właściwe instytucji współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji (art. 106 kpa). Obowiązek współdziałania jest realizowany w sprawie zawisłej z urzędu przez organ prowadzący postępowanie. Istnienie orzeczenia organu współdziałającego przy wydaniu decyzji wpływa na ocenę prawidłowości postępowania jurysdykcyjnego, tym samym wydanej w nim decyzji (art. 145 §1 pkt 6 kpa). Z obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie sprzężone jest upoważnienie (uprawnienie) organu współdziałającego do zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii lub zgody albo zajęcia stanowiska w innej formie) w określonej kwestii objętej granicami załatwianej sprawy. Zatem przepisy art. 4a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wyznaczał radzie gminy pozycję organu współdziałającego przy wydaniu decyzji w ramach konkretnego postępowania administracyjnego, którego elementem było zastosowanie bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutki prawne aktu zgody powinny więc zamykać się w granicach załatwianej sprawy administracyjnej. Przedmiotowy akt mógł być więc skierowany do indywidualnie oznaczonych podmiotów, których krąg wyznaczał interes prawny określony zgodnie z przepisem art. 28 kpa. Wskazany akt musiał być połączony z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz rozważeniem wszystkich okoliczności, które miały istotne znaczenia dla załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Dlatego rację ma skarżący, iż zastosowanie w takim układzie formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w szczególności aktu mającego skutki prawa powszechnie obowiązującego, jest niedopuszczalne. Prowadzi bowiem do zasadniczej zmiany w relacjach pomiędzy współdziałającymi organami oraz podległymi ich kompetencji podmiotami. W takim wypadku bowiem relacja współdziałania organów zostałaby zmieniona na relacje podległości kompetencji prawodawczej. Rada gminy przestałaby być, ograniczoną regułami procedury administracyjnej, stroną stosunku administracyjnoprawnego i kształtowałaby sytuację prawną obywateli i organów administracji publicznej w sposób przynależny decyzjom prawodawcy, czego nie wolno czynić bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji). Wskazać również należy, iż w ramach upoważnienia do udzielenia zgody na zastosowanie bonifikaty niedopuszczalne było zastosowanie aktu generalnego i abstrakcyjnego o charakterze wewnętrznym, albowiem organ udzielający bonifikaty nie mógłby na jego podstawie oprzeć rozstrzygnięcia adresowanego do podmiotów znajdujących się poza strukturami administracji publicznej. Stąd nadając zaskarżonej uchwale charakter ogólny i abstrakcyjny Rada Gminy w B. wyraźnie przekroczyła upoważnienie ustawowe, albowiem dla rodzajowo oznaczonych sprawach i w sposób wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, kształtowała uprawnienia i obowiązki stron postępowania. Stworzyła sytuację prawną, w której organ prowadzący postępowanie miał obowiązek podporządkować się żądaniu strony opartemu na przepisie prawa. Tym samym dokonano zamiany w zakresie materialnoprawnych warunków korzystania z kompetencji przyznanych organowi orzekającemu o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. Zagwarantowane ustawowo uznanie administracyjne w kwestii zastosowania bonifikaty zostało związane normą prawną zaskarżonej uchwały. Art. 4a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie upoważniał do pozaustawowej zmiany merytorycznych przesłanek zastosowania bonifikaty oraz warunków jej przyznawania w ramach uznania administracyjnego. Argumentacja odpowiedzi na skargę sprowadzająca się do twierdzeń o braku przedmiotu zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie. Może ona bowiem znaleźć zastosowanie jedynie do aktów, które materialnie są aktami o charakterze prawa miejscowego. Innymi słowy do sytuacji, w której upoważnienie organu do wydania aktu o charakterze prawa miejscowego znajduje oparcie ustawowe. Akty spełniające to kryterium jedynie formalnie, wbrew postanowieniom merytorycznym, nie podlegają temu reżimowi prawnemu. Pretendują one tylko do uzyskania mocy aktu prawa miejscowego, a w rzeczywistości posiadają kwalifikowaną wadę uzasadniającą ich usunięcie z obrotu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze, iż o tym czym jest konkretny objaw woli organu administracyjnego decydują przepisy prawa materialnego, a nie forma jaką ostatecznie nadał swojemu rozstrzygnięciu ten organ. Ponadto wyjaśnić należy, iż "reguły techniki prawodawczej nie są regułami wskazującymi sposób "ważnego" dokonania czynności prawodawczych, ale regułami, które wskazują, jak tworzyć poprawne akty normatywne i jak kształtować poprawny system prawa. Ich naruszenie powoduje przede wszystkim to, że akt normatywny staje się wadliwy, jest – mówiąc obrazowo – złej jakości, ale jest ważny" (patrz. S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, str. 19-21). Dlatego zasady techniki prawodawczej nie mogą pełnić kryterium oceny normatywnej co do tego czy określony akt prawny jeszcze obowiązuje, czy też został usunięty z obrotu prawnego. Wskazują one jedynie, oparte na zwyczaju posługiwania się określonymi formułami języka prawnego, techniki skutecznego komunikowania się pomiędzy prawodawcą, a interpretatorami tekstu normatywnego. Na gruncie kontrolowanej uchwały mamy więc sytuację, w której rada gminy wydała akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w sytuacji, gdy była upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na zaproponowaną konkretyzację praw i obowiązków w zakresie zastosowania bonifikaty dla indywidualnie określonego podmiotu. Tym samym zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 4a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w związku z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Koś /-/ W. Długaszewska K.P.d