III SA/Po 277/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Zarządu Województwa Wielkopolskiego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 12 marca 2018r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, postanowieniem z [...] wskazując na art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.) oraz art. 18 i art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, dalej jako u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia X na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Naczelnik Urzędu Skarbowego, na wniosek [...] prowadził postępowanie egzekucyjne wobec [...]. Postanowieniem z [...] roku Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak możliwości wyegzekwowania należności. Następnie, postanowieniem z [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi z tytułu opłaty manipulacyjnej [...] oraz z tytułu zajęcia dwóch rachunków bankowych, łącznie [...] zł. Rozpoznając zażalenie X, Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z [...] wskazując na art. 132 § 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 64c § 7 i art. 64c § 4 u.p.e.a., po uwzględnieniu w całości zażalenia, zmienił postanowienie własne z [...] r. i postanowił o obciążaniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł. Na tę kwotę złożyło się: opłata manipulacyjna w wysokości[...] zł ([...] % z sumy należności głównej [...] zł i odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadających w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty w kwocie [...]), opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w wysokości [...] zł ([...] % sumy należności głównej [...] zł i odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadających w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty w kwocie [...] zł). Organ I instancji podkreślił, że wskazana łączna kwota kosztów egzekucyjnych nie została pokryta przez zobowiązanego, wobec czego koszty te obciążają wierzyciela. Strona wniosła zażalenie i zażądała uchylenia w całości postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej obciążenia wierzyciela opłatą za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w kwocie [...] zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że z dyspozycji art. 64c § 4 u.p.e.a. wynika, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne jeśli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Termin ściągnięte (wymuszone, wyegzekwowane), po uwzględnieniu treści art. 64 c § 5 u.p.e.a. prowadzić ma do wniosku, iż wierzyciel zostanie obciążony kosztami egzekucyjnymi, jeżeli organ egzekucyjny nie może ich wyegzekwować od zobowiązanego w drodze przymusu. Ponadto organ wskazał, że ustawodawca przez użycie terminu "wierzyciel pokrywa" nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, w sytuacji, gdy nie jest możliwe ściągnięcie kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Zgodnie z treścią art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a., obowiązek uiszczenia opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej - za zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Powyższe przesądza o skuteczności dokonania wskazanej czynności, przy czym bez znaczenia jest, czy na zajętym rachunku bankowym dłużnika w momencie dokonania czynności znajdują się środki pieniężne czy też nie. Organ wyższego stopnia zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, oraz z art. 64 § 8 u.p.e.a., w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 – Dz. U. z 2016 r. poz. 1244 – dopisek Sądu). Dalej organ podkreślił, że wejście w życie ww. orzeczenia nie spowodowało utraty mocy obowiązujących przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a., z tym że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzeniem przez Trybunał pominięciem prawodawczym. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast zgodnie z treścią art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Administracyjne organy egzekucyjne nie są zatem uprawnione do samodzielnej oceny obowiązujących przepisów prawa. Obowiązek działania przez organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości niestosowania obowiązujących regulacji prawnych czy też działania wbrew tym regulacjom. Ponadto dodał, że niedochodzenie należnych na podstawie obowiązujących przepisów kosztów egzekucyjnych mogłoby zostać zakwalifikowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w szczególności mogłoby wypełnić znamiona czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1311 z późn. zm.). Zgodnie z wskazanym przepisem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieustalenie należności Skarbu Państwa (...) albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa (...) albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu[...], zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z[...] r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie: 1) art. 64 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a. poprzez obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie doszło do zajęcia wierzytelności dłużnika, a tym samym nie została dokonana przez organ egzekucyjny czynność, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a w konsekwencji nie było podstaw do naliczenia opłaty egzekucyjnej i obciążenia nimi wierzyciela, 2) naruszenie przepisów art. 2 Konstytucji w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., poprzez zastosowanie art. 64 §1 pkt4 u.p.e.a. przy wyliczeniu wysokości kosztów egzekucyjnych i obciążenia nimi wierzyciela. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd ocenia, że na potrzeby rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; wyrok WSA w Poznaniu z 05 lipca 2018 r., III SA/Po 173/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości [...] % kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...] gr. Treść cytowanego tekstu prawnego wskazuje, że opłatę egzekucyjną w wysokości wyżej określonej należy pobrać za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. Skoro ustalenie wskazanej opłaty uzasadnia zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, to warunkiem koniecznym dla naliczenia i pobrania tej opłaty jest istnienie, ewentualnie wpłynięcie przed umorzeniem postępowania egzekucyjnego, środków pieniężnych na zajęty rachunek bankowy. Sąd przyjmuje powyższe rozumienie powołanych przepisów, gdyż ono najpełniej uwzględnia ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Oznaczając zakres obciążenia opłatą z art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd uwzględnił, że opłaty egzekucyjne nie stanowią daniny publicznej o charakterze podatkowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła sytuacja zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, rozumiana jako zablokowanie środków pieniężnych zapisanych na rachunku bankowym zobowiązanego. Z tytułu prowadzenia rachunku bankowego zobowiązany nie był uprawniony względem banku do otrzymania jakichkolwiek środków pieniężnych. W ocenie Sądu wykładnia art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. powinna uwzględniać kwestię ekwiwalentności świadczenia wzajemnego, wynikającą z charakteru czynności organów egzekucyjnych. Opłaty za czynności egzekucyjne ustawodawca wiąże z podejmowaniem i dokonywaniem czynności egzekucyjnych, czyli ze stosowaniem środków bezpośrednio prowadzących do wykonania egzekwowanego obowiązku. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne dokonane w toku prowadzonej egzekucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Wskazał jednakże, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie uznał, że wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone. Sąd uznaje, że obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej z art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. nie powstaje, gdy jej dokonanie nie wiąże się z zablokowaniem środków pieniężnych na rachunku bankowym zobowiązanego. Opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych – teza do wyroku NSA z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15 (CBOSA). W przywołanym wyroku NSA uznał, że treść art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości [...] % kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...] zł może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. NSA zaznaczył, że ww. przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2014 r., I SA/Po 638/14, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną ww. wyrokiem; CBOSA). W przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić co do zasady do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wzięto pod uwagę unormowań zawartych w u.p.e.a. jak również - poprzez odesłanie wskazane w art. 18 u.p.e.a. – także zasad ogólnych K.p.a. Organ egzekucyjny prowadził egzekucję z rachunku bankowego. Zgodnie z art. 80 §1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały – do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Trzeba jednak mieć na uwadze i to na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, że w egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne. Organy te powołane są do działania w imieniu i na rachunek państwa, natomiast w egzekucji sądowej komornik sądowy działa jako funkcjonariusz publiczny, ale czynności egzekucyjne wykonuje na własny rachunek. Skoro prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, ale prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna, zaś ustawodawca nie określił dotąd maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., jak i nie określił sposobu określania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania do czego został zobowiązany przez Trybunał Konstytucyjny (pkt 5. uzasadnienia) rolą organu egzekucyjnego jest określenie poniesionych przez siebie faktycznie kosztów. I obciążenie wierzyciela faktycznie poniesionymi przez siebie kosztami. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy określaniu wysokość kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez stronę skarżąca uwzględniono uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł oraz koszty reprezentowania strony przez radcy prawnego obejmujące wynagrodzenie ([...] zł) w stawce przewidzianej w §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).