III SA/Po 292/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska Protokolant : st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr. [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] roku nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...],-([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska /-/B. Koś Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98a ust.1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1,2,3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)oraz §9 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ oraz na podstawie uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2004r. Nr 83, poz. 1716) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...],stanowiącej współwłasność pp A. i A. małż. K. w [...] części oraz pp L. i T. małż. N. w [...] części. Do zapłaty ustalonej opłaty organ zobowiązał, stosowanie do udziałów we współwłasności nieruchomości posiadanych w dniu zatwierdzenia podziału, współwłaścicieli. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na wniosek A. i A. K. i L. i T. N. decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ zatwierdził podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...]m². W wyniku podziału powstały działki nr [...] o powierzchni [...]m² i [...] o powierzchni [...]m². Następnie, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po jej podziale organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. został przyjęty jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosi [...] zł. W wyniku podziału wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł, czyli zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, Rada Miasta uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. L. N. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wskazanej wyżej decyzji, podnosząc, że nie zgadza się z w/w decyzją Odwołujący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawę do ustalenia opłaty stanowił operat szacunkowy, gdyż za jego pomocą określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Poddając operat analizie Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po podziale. W ocenie Kolegium uzasadnienie rzeczoznawcy majątkowego dla przyjętej metody i sposobu szacowania uznać należy za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przed podziałem, a jej wartością określoną po jego dokonaniu. W odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości dla celów naliczenia opłaty właściwe są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określona przed podziałem a jej wartością określoną po jego dokonaniu. W odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości dla celów naliczenia opłaty właściwe są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uregulowań tych wynika, że wyceny nieruchomości dla powyższego celu dokonuje się przy zastosowaniu kreślonego podejścia, którego wybór uwarunkowany jest doborem parametrów w procesie szacowania wartości nieruchomości. Wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, ewentualnie funkcje wyznaczona dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy o gospodarnie nieruchomościami). Dalej organ wskazał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie metody porównawczej wymaga znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Porównuje się bowiem nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki transakcji oraz cechy tych nieruchomości Wobec tych ustaleń organ stwierdził, że operat szacunkowy, będący dowodem w sprawie sporządzony został przez osobę legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedza fachową i po względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca szacujący nieruchomość w celu określenia jej wartości a w konsekwencji ustalenia opłaty dokonał właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Kolegium analizując sposób wnioskowania dokonany przez rzeczoznawcę stwierdził, że został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. L. N. wniósł skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że rzeczoznawca majątkowy podwyższając wartość nie miał pełnej wiedzy o całej sytuacji. Skarżący interweniował w GEOPO-zie , a w biurze rzeczoznawcy uzyskał wyjaśnienia, że wszystkie dodatkowe wyjaśnienia będzie mógł złożyć na Kolegium. Jak podniósł, nie został wysłuchany, dlatego wystąpił ze skargą do Sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 98a. 1., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Przedmiot wyceny stanowiła nieruchomość gruntowa częściowo zabudowana zlokalizowana przy ulicy [...], obręb [...]. Na obszarze tym brak jest planu zagospodarowania przestrzennego Powierzchnia nieruchomości przed podziałem wynosiła [...]m². W wyniku podziału powstały dwie działki o powierzchni [...]m² i [...]m². Podział nieruchomości skarżących nastąpił w kwietniu [...]r.- decyzją z [...] r. Jak wynika z operatu szacunkowego wskazana wyżej nieruchomość położona jest w strefie peryferyjnej miasta P., niedaleko granicy miasta – w dalszej linii zabudowy. Na części działki znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przed podziałem kształt nieruchomości był regularny, prostokątny, dogodny do zabudowy. Ukształtowanie terenu zróżnicowane, nieruchomość nieogrodzona. Dojazd odbywał się od ulicy [...], na zasadzie służebności przez drogę wewnętrzną, nieurządzoną, bardzo złej jakości .Brak uzbrojenia nieruchomości oraz utrudniony dostęp do sieci. Tereny stanowią grunty nawiezione, występuje gruz i glina, utrudniająca warunki zabudowy działki. Po podziale działka nr [...] pozostaje zabudowana, działka nr [...] jest niezabudowana. Uzbrojenie i ograniczenia jak dla nieruchomości przed podziałem Wartość rynkową nieruchomości oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze, jak wskazał rzeczoznawca, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zamian poziomu cen na skutek upływu czasu.. Przy metodzie korygowania ceny średniej określa się wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem sprzedaży. Rozporządzenie wykonawcze w sprawie zasad wyceny nieruchomości stanowi, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Definicję nieruchomości podobnej ustawodawca zawarł w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdzie określił, że nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto, w podejściu porównawczym , przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej , jak stanowi § 4.4 rozporządzenia, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, iż biegły przyjął transakcje dotyczące nieruchomości położonych w rejonach o najbardziej podobnym charakterze do rejonu wycenianej nieruchomości. Sam biegły w swojej opinii wskazuje, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zależą, m.in. od takich czynników jak: odległość od centrum miasta, atrakcyjność terenów otaczających, zorganizowanie otoczenia, dostępność do lokalnych centrów handlu i usług, uzbrojenie w niezbędne instalacje lub bezpośredni dostęp do sieci miejskich, jakość dróg dojazdowych. W ocenie Sądu, dla oceny, czy w istocie przyjęte do porównania nieruchomości spełniają warunki wskazane w powołanych wyżej przepisach, w sposób nie budzący wątpliwości należy ustalić, z uwagi na jakie czynniki ( cechy rynkowe) obręb M., jak wynika z opinii, jest rejonem o najbardziej podobnym charakterze do rejonu wycenianej nieruchomości- obręb P., czy też rynkiem właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, jak stanowi przepis §4 pkt 4 rozporządzenia. Ponadto, należałoby również wskazać, dlaczego w sporządzonej opinii nie uwzględniono transakcji na terenie położenia nieruchomości - obręb P.. Z operatu, nie wynika, czy stało się tak z uwagi na brak takich transakcji na tym terenie, czy też z innej przyczyny. Ponadto, jak wskazano wyżej, rozporządzenie stanowi, że przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Na okoliczność tę wyraźnie zwraca uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji. Jak wynika zaś z treści operatu, poza wskazaniem powierzchni i cen transakcyjnych nieruchomości, rzeczoznawca dokonał charakterystyki tylko dwóch nieruchomości spośród wybranych jedenastu nieruchomości (tabela 1) i dwóch spośród dwunastu nieruchomości (tabela 2). W ocenie Sądu, analiza wskazanych transakcji nie pozwala zatem na ocenę, czy nieruchomości stanowiące przedmiot tych transakcji spełniają kryterium nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Jak wynika z powołanego wyżej rozporządzenia, źródłem informacji o cenach transakcyjnych, nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od średnich cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu. W operacie brak jakichkolwiek informacji dotyczących warunków zawarcia tych transakcji. Jak wynika dalej z operatu, nie uwzględniono w nim transakcji mających miejsce w czasie kiedy dokonano podziału. Dla porównań przy wycenie nieruchomości przed podziałem, przyjęto nieruchomości sprzedane w październiku [...]r.(cena minimalna) oraz w lipcu (cena maksymalna). Podobnie dla porównań przy wycenie nieruchomości po podziale – decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w maju [...] r., przyjeto transakcje dokonane w październiku [...]r. i w październiku [...]r. Niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy, wyjaśnienie tych kwestii, w tym wskazanie przyczyn dla których nie uwzględniono transakcji z daty podziału, winno znaleźć się w sporządzonym operacie. Nie ulega wątpliwości, iz złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r., ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ I instancji zgłaszał swoje wątpliwości , co do sporządzonego operatu, wskazując je w piśmie do biegłego z dnia [...]r. Odpowiedzi biegły udzielił w piśmie z dnia [...] r. Organy administracyjne w żaden sposób jednak nie odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do kwestii, które były przedmiotem dodatkowych wyjaśnień. Nadto, w tekście operatu naniesiono szereg poprawek dotyczących cen nieruchomości przyjętych do porównania, jak i wartości nieruchomości wycenianej. Jednak z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakiej podstawie i kto dokonał tych poprawek, nie wiadomo również w istocie, które ze wskazanych wartości są prawidłowe. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji sprowadza się w głównej mierze do zrelacjonowania przebiegu postępowania oraz zacytowania przepisów oraz poszczególnych tez operatu szacunkowego Brak w nim natomiast rzetelnej kontroli zarówno przesłanek, na których biegły oparł zawartą w operacie konkluzję, na co wskazano wyżej, brak też kontroli prawidłowości dokonanych wyliczeń, na co wskazują naniesione ręcznie poprawki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2006, II OSK 459/05 zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Ocena, zgodnie z regulacją, zawartą w art. 107 § 3 k.p.a., winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Mając na uwadze wskazane wyżej wątpliwości, wynikające z operatu szacunkowego oraz brak wystarczających ustaleń w tym zakresie poczynionych przez organy, Sąd uznał, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, w obu instancjach, skutkujące naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaistniały przesłanki uzasadniające nałożenie opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości. Tym samym, nie sposób ocenić, czy organy administracji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnym wyroku z dnia 5 października 2007r. II OSK 1425/06 słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, bo o nich mówi przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. Przedstawiony pogląd w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią poczynione wyżej rozważania. W szczególności, w sposób zgodny z przepisem art. 80 k. p. a dokonają oceny złożonego operatu szacunkowego, wyjaśniając wszelkie przedstawione wyżej wątpliwości. Zaś ocenę, zgodnie z regulacją zawartą w art. 107 § 3 k.p.a., przedstawią w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska /-/B. Koś