III SA/Po 299/16

Dnia 16 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Uzasadnienie. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.); dalej: u.t.d., oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] r. nałożył na x karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniach od [...] r. kontroli u powyższego przedsiębiorcy skontrolowano zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców w okresie od [...] r. Podczas kontroli ustalono, że przedsiębiorca legitymuje się licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy oraz zaświadczeniem na przewozy drogowe na potrzeby własne. W celach kontrolnych pobrano zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Po analizie tych danych stwierdzono naruszenia prawa polegające na: 1. nieudzieleniu przerwy o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców – l.p.8.4 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym 2. niezgłoszeniu na piśmie organowi udzielającemu licencji zmiany danych wskazanych w art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie – lp. 1.4. Powyższe naruszenia były związane z : - aktywnością kierowcy y w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. ( nie był on wówczas pracownikiem strony, ale wykonywał przewozy na jej rzecz ) - niezgłoszeniem przez przedsiębiorcę do licencji lub wykazu pojazdów zgłoszonych do zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne [...] pojazdów marki [...] o wskazanych numerach rejestracyjnych - niezgłoszeniem zmian do licencji dotyczących [...] pojazdów marki [...] o wskazanych numerach rejestracyjnych W dniu [...] r. kierowca pracował [...]. Oznacza to, że nie udzielono mu obowiązkowej przerwy. W dniu [...] r. kierowca pracował od [...] i również w tym dniu nie udzielono mu przepisowej 30 minutowej przerwy. Przedsiębiorca nie okazał w trakcie kontroli dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i odpoczynków, przez co naruszono normę z art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W kwestii naruszenia lp. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. w ocenie strony kierowca y prawidłowo odebrał przerwę, a stwierdzone naruszenia były wynikiem błędnego operowania przez tego kierowcę przełącznikiem grup czasowych. W kwestii naruszenia z l.p. 1.4 zdaniem strony, nie ciążył na niej obowiązek zgłoszenia zmiany danych do organu licencyjnego, gdyż przepisy nie wymagały zgłaszania zmian do licencji na transport drogowy wydanej przed dniem 15 sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. ), art. 4 pkt 22, art. 5, art. 8, art. 11, art. 14, art. 55, art. 72, art. 73, art. 92a ust. 1-6 , art. 92b, art. 92c u.t.d., art. 6-8 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z dni 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006) oraz art. 14 i art. 15 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i art. 13, art. 25, art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie [...]zł. Organ II instancji stwierdził, że z wydruku z tachografu wynika, iż kierowca odebrał w dniu [...] r. przerwę dzieloną w okresach wskazanych w decyzji, zatem postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Natomiast w kwestii naruszenia dokonanego w dniu [...] r. organ wskazał, że przedsiębiorca okazał wydruk z wizualizacji programu [...], jednak nie stanowi on wiarygodnego dowodu na okoliczność błędnego operowania selektorem, wobec czego organ nie uwzględnił wyjaśnień strony w tym zakresie. Organ nie uwzględnił również zarzutów strony w zakresie rzekomego braku obowiązku zgłaszania danych i zmiany danych do licencji. Na mocy ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r., która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2013 r. licencja udzielona przedsiębiorcy w dniu [...] r. zachowuje ważność. Strona dysponowała uprawnieniem do wykonywania transportu drogowego rzeczy, a zatem miała obowiązek związany z dokonywaniem zmian do licencji. Strona nie przedstawiła dowodów uzasadniających zastosowanie wobec niej art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. x wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia wskazanej wyżej decyzji organu II instancji w całości. Decyzji zarzucił naruszenie : - art. 7, 8 i 77 kpa poprzez zbyt ogólnikową argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji przemawiającą za koniecznością zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów ustawy – art. 14 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2013 r. w sytuacji, gdy organ II instancji nie odpowiedział na wątpliwości strony dotyczące zastosowanych przez organ I instancji przepisów art. 7 a, 5 b ust. 1 i 2 u.t.d, które nie odnoszą się do przypadku strony skarżącej, gdyż w stanie prawnym przed 15 sierpnia 2013 r. strona nie miała obowiązku zgłaszania zmian do licencji na transport drogowy - art. 107 kpa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji - art. 5 ust. 9 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r. w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że strona ma obowiązek zgłaszania zmian do licencji na transport drogowy wydanej na podstawie stanu prawnego sprzed 15 sierpnia 2013 r. w sytuacji, gdy nie ma takiego zapisu w zmienionej u.t.d. - art. 92 c ust. 2 u.t.d., albowiem strona nie miała wpływu na powstałe naruszenia prawa i postępowanie winno być umorzone - art. 80 kpa poprzez uznanie, że dowód w postaci wydruku z wizualizacji programu[...] nie stanowi dowodu na poparcie tezy, że y błędnie operował selektorem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kierowca dla udokumentowania faktu odebrania przerwy musi manualnie przestawić selektor tachografu w tryb "odpoczynku". Taka czynność nie jest czasami rejestrowana, gdy kierowca zapomni przełączyć selektor na odpowiednią aktywność. Nie oznacza to jednak, że kierowca nie odebrał prawidłowej przerwy tylko dlatego, że czynności tej nie zaznaczył w tachografie. Na okoliczność błędnego użycia selektora kierowca przedstawił stosowne wydruki z tachografu z opisem sytuacji. Organ nie wypowiedział się na temat przedstawionych przez stronę wydruków z tachografu cyfrowego z dnia [...] r. z opisem powodu naruszenia. Ponadto, w ocenie strony przewoźnik nie ma obowiązku zgłaszania zmian do licencji na transport drogowy wydanej na podstawie poprzedniego stanu prawnego, czyli przed dniem 15 sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej stanowi art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), zwanej dalej u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy w kontrolowanej sprawie nie budzą wątpliwości. W wyniku przeprowadzonej kontroli u skarżącego przedsiębiorcy stwierdzono naruszenia prawa polegające na: 1. nieudzieleniu przerwy o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców – l.p.8.4 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym 2. niezgłoszeniu na piśmie organowi udzielającemu licencji zmiany danych wskazanych w art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie – lp. 1.4. Powyższe naruszenia były związane z : - aktywnością kierowcy y w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. ( nie był on wówczas pracownikiem strony, ale wykonywał przewozy na jej rzecz ) - niezgłoszeniem przez przedsiębiorcę do licencji lub wykazu pojazdów zgłoszonych do zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne [...] pojazdów marki [...] o wskazanych numerach rejestracyjnych - niezgłoszeniem zmian do licencji dotyczących [...] pojazdów marki [...] o wskazanych numerach rejestracyjnych Organ I instancji stwierdził, że w dniu[...] r. kierowca pracował [...] min od godz[...].. Oznacza to, że nie udzielono mu obowiązkowej przerwy. W dniu [...] r. kierowca pracował od [...] i również w tym dniu nie udzielono mu przepisowej 30 minutowej przerwy. Przedsiębiorca nie okazał w trakcie kontroli dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i odpoczynków, przez co naruszono normę z art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że z wydruku z tachografu wynika, że kierowca odebrał w dniu [...] r. przerwę dzieloną w okresach wskazanych w decyzji, zatem postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. W tym zakresie rozstrzygniecie organu II instancji było niewątpliwie korzystne dla strony skarżącej. Natomiast w kwestii naruszenia dokonanego w dniu [...] r. organ wskazał prawidłowo, zdaniem Sądu, że przedsiębiorca okazał wydruk z wizualizacji programu [...], jednak nie stanowi on wiarygodnego dowodu na okoliczność błędnego operowania selektorem, wobec czego organ nie uwzględnił wyjaśnień strony w tym zakresie. W dniu [...] r. kierowca pracował od godziny [...], a zatem nie udzielono mu wymaganej 30 minutowej przerwy po[...] godzinach pracy, w związku z przekroczeniem normy czasu pracy do [...] godzin. Przedsiębiorca nie okazał jednocześnie w trakcie kontroli dokumentu uzasadniającego odstąpienie od wymogów dotyczących czasu pracy kierowców. W ocenie Sądu prawidłowe były ponadto ustalenia organu II i I instancji w zakresie niezgłoszenia na piśmie organowi udzielającemu licencji zmiany danych wskazanych w art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie ( lp. 1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ). Chodziło o niezgłoszenie przez przedsiębiorcę do licencji lub wykazu pojazdów zgłoszonych do zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne - [...] pojazdów marki [...] o wskazanych numerach rejestracyjnych oraz o niezgłoszenie zmian do licencji dotyczących [...] pojazdów marki [...]o wskazanych numerach rejestracyjnych. Zgodnie z art. 14 ust 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji ( art. 14 ust. 2 ). Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 pkt 1, polegają na zwiększeniu liczby pojazdów, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować zdolność finansową dla każdego zgłoszonego pojazdu samochodowego, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, i może wystąpić z wnioskiem o wydanie dodatkowych wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub z licencji ( art. 14 ust. 3 ). Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 pkt 2, polegają na zwiększeniu liczby pojazdów, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować sytuację finansową dla każdego zgłoszonego pojazdu samochodowego, zgodnie z art. 5c ust. 1 pkt 3, i może wystąpić z wnioskiem o wydanie dodatkowych wypisów z licencji ( art. 14 ust. 4 ustawy ). W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały – wbrew stanowisku skarżącego, że powyższy obowiązek zgłaszania zmiany danych do organu udzielającego licencji dotyczy również przewoźników posiadających licencję udzieloną przed dniem 15 sierpnia 2013 r. Niewątpliwie bowiem na mocy ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r. ( Dz. U. z 2013, poz. 567 ze zm .) , która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2013 r. licencja udzielona przedsiębiorcy w dniu [...] r. zachowuje ważność. Strona dysponowała uprawnieniem do wykonywania transportu drogowego rzeczy, a zatem miała obowiązek związany z dokonywaniem zmian do licencji. Art. 5 ust. 9 powyższej ustawy stwierdza wprost, że przedsiębiorcę posiadającego licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy lub licencję wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 albo art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, uznaje się za posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W świetle wskazanych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły i oceniły, że stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia należało zakwalifikować, jako wskazane w załączniku nr 3 do u.t.d naruszenia skutkujące nałożeniem kary. Jednocześnie, w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń, zdaniem Sądu, organy również prawidłowo oceniły, że nie zachodzą przesłanki zastosowania wobec skarżącego regulacji art. 92 c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do jego powstania. W szczególności, sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Wskazany wyżej przepis odnosi się zatem do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że z uwagi na obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów u.t.d., jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przedsiębiorca ma bowiem wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi, na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowaniu środków dyscyplinujących. Przyjmuje się, że okoliczności wskazane w ww. przepisie powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2011 r., II GSK 510/10 oraz z dnia 20 października 2010 r., II GSK 936/09). W kontrolowanej sprawie należy przyznać rację organom, że przedsiębiorca nie wskazał żadnych okoliczności, ani dowodów na poparcie swoich twierdzeń, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. W ocenie Sądu zatem organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jednocześnie wszechstronnej oceny zebranego w toku kontroli materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonych decyzji. Ponadto, stanowisko wyrażone w decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ) oddalił skargę.