III SA/Po 302/16

Dnia 9 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi J. L. na czynność Prezydent Miasta P. z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. J. L. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o zwrot nadpłaconej kwoty za wydanie dnia [...] grudnia 2005 r. karty pojazdu Opel [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy zwrotu opłaty za wydaną kartę pojazdu. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent podniósł, że istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, na który powołał się wnioskodawca, odnoszą się także do stanów faktycznych zaistniałych przed tym orzeczeniem. Organ administracji zauważył w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. o wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, uznany za niezgodny z Konstytucją, traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być natomiast inaczej interpretowane jak jego pozostawienie na czas oznaczony w porządku prawnym i uznanie, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności akty z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji, utrzymuje w mocy normę prawną. Tym samym, w ocenie Prezydenta, skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczą stanów faktycznych powstałych od dnia 1 maja 2006 r. i do tego dnia organ miał obowiązek przestrzegania przepisów obowiązujących. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że pobrana opłata była nienależnym świadczeniem w rozumieniu art. 410 Kodeksu cywilnego. Prezydent Miasta P. wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 117 § 1 i art. 118 Kodeksu cywilnego roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, który wynosi 10 lat od dnia powstania wymogu świadczenia, a który w sprawie upłynął dnia [...] grudnia 2015 r. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. wnioskodawca wezwał Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na konieczność zwrotu kwoty [...] zł w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Prezydenta Miasta P. podtrzymał uprzednio wyrażone stanowisko. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na akt Prezydenta Miasta P. nr [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 i art. 217 Konstytucji RP, 2) poprzez niezastosowanie art. 90 akapitu pierwszego Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sprzeciwiającego się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, a tym samym naruszenie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, ze organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. Skarżący wobec powyższego wniósł o uchylenie skarżonego aktu oraz uznanie uprawnienia do zwrotu opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł wydanej dla pojazdu wskazanego we wniosku. Prezydent Miasta P., przekazując skargę na pismo tego organu z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w odpowiedzi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poddana kontroli w ramach niniejszego postępowania czynność Prezydenta Miasta P., wyrażona w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., polegająca na odmowie zwrotu na rzecz skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu wskazanego we wniosku, nastąpiła z naruszeniem prawa, które zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") implikuje konieczność stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. Zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku - skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższy wymóg formalny wniesienia skargi. W tym miejscu zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszła także żadna inna przesłanka ujęta w art. 58 § 1 P.p.s.a., która obligowałaby do odrzucenia skargi. W związku z tym zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie, nota bene w żaden sposób nie uargumentowany, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać trzeba, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt. 2 tej ustawy. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, CBOSA). Podzielić przy tym trzeba dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, CBOSA). Konsekwentnie, w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jeżeli opłata uiszczona została przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego żądania takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, jako że przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Także powoływanie się przez Prezydenta Miasta P. na regulacje art. 117 § 1 i art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) nie może być uznane za trafne, a to z uwagi na wspomniany już na wstępie publicznoprawny charakter rozpoznawanej sprawy. W tym miejscu wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu jest przepis art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie tut. Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 roku przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 roku I OSK 418/08, uchwała NSA z 30 października 2000 roku oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 roku). Zachodzi również niezgodność rzeczonego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE; obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), przy zastrzeżeniu, że prawo Unii Europejskiej cechuje się nadrzędnością w stosunku do polskiego prawa, zgodnie z przepisami Konstytucji, co skutkuje wykluczeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku z obowiązującego systemu prawnego. Zgodnie z treścią art. 90 TWE żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność przepisów krajowych dotyczących pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu z prawem unijnym była przedmiotem pytania prejudycjalnego skierowanego przez Sąd Rejonowy w Jaworznie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, sprawa C-134/07. W wydanym postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 roku ETS stwierdził, że artykuł 90 WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany, potwierdzając tym samym niedopuszczalność takiego uregulowania biorąc za nadrzędną wartość zasadę niedyskryminacji i harmonizację rynku wspólnego. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Prezydent Miasta P. winien uwzględnić powyższe stanowisko, a następnie odnieść się do spoczywającego na stronie obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu wskazanego we wniosku - z uwzględnieniem z jednej strony kwoty uiszczonej przez skarżącego z tego tytułu a z drugiej strony kosztów i nakładów poczynionych przez organ na wydanie tej karty pojazdu. Organ uwzględni w tym zakresie ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 roku. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.