III SA/Po 321/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi B. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia .... r. nr .... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział z dnia ... r. nr ..., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kosewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. (uzupełnionym pismem z 28 lipca 2009 r.) skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział B. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (w całości lub w części), powołując się na swoją złą sytuację zdrowotną i majątkową. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie decyzją z dnia 15 października 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział odmówił wnioskodawcy na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.), umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca do listopada 2006 r. i za listopad 2008 r. w łącznej kwocie ... zł oraz na Fundusz Pracy za okres od czerwca do listopada 2006 r. i za luty 2008 r. w łącznej kwocie ... zł . W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, otrzymuje rentę 549,17 zł netto (matka pobiera emeryturę 735,91 zł netto). Dłużnik nie posiada innych zobowiązań publicznoprawnych czy cywilnych. Średnie miesięczne wydatki wynoszą 950 zł. Majątek ruchomy zobowiązanego stanowi komputer i samochód osobowy z 1997 r. Strona nie udokumentowała trudności związanych z dokonywaniem bieżących płatności i nie korzysta z pomocy społecznej. Zdaniem organu również sytuacja zdrowotna wnioskodawcy nie uzasadnia zastosowania instytucji umorzenia w oparciu o przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Pismem z dnia 5 listopada 2009 r. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzył argumenty o ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Podniósł też tezę o niezawinionym zaniechaniu uiszczania składek za dochodzony okres. W piśmie z dnia 2 lutego 2010 r. pełnomocnik strony (matka wnioskodawcy) poinformowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych o przebytym przez B. w dniu 3 stycznia 2010 r. wieloogniskowym wylewie krwi do mózgu i jego dalszym leczeniu w Klinice Neurologicznej (karta informacyjna leczenia szpitalnego – k. 118 akt administracyjnych) oraz o bardzo ciężkim stanie zdrowia zobowiązanego (częściowo sparaliżowany, nie chodzi, problemy z mówieniem itd.). Jednocześnie M. wskazała, że niewiadomo kiedy stan zdrowia syna ulegnie poprawie i powołując się na tragiczną sytuację życiową wniosła o ludzkie rozpatrzenie wniosku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział decyzją z dnia 10 marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 października 2009 r. Zakład w uzasadnieniu decyzji podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia i powtórzył w znacznej części argumentację zawartą w pierwszej decyzji. Odnośnie stanu zdrowia strony organ wskazał, iż pomimo udokumentowania ciężkiej choroby zobowiązanego obecnie nie ma dokumentacji medycznej uzasadniającej tezę o przewlekłym i długotrwałym charakterze jego choroby. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podnosząc argumenty dotyczące jego bardzo ciężkiego stanu zdrowia (m. in. udar niedokrwienny mózgu, zapalenie mózgu, niewydolność serca, utrwalone migotanie przedsionków, lewostronny niedowład), uniemożliwiającego jakikolwiek powrót do pracy. Poinformował także o sprzedaży samochodu na koszty leczenia i życia. Skarżący wskazał też, że po odliczeniu wydatków obliczonych przez ZUS na kwotę 950 zł pozostaje mu i matce jedynie 335,08 zł miesięcznie. Wniósł również o powołanie biegłego z dziedziny kardiologii w celu obiektywnej oceny jego stanu zdrowia. Do skargi załączono szereg dokumentów dotyczących leczenia szpitalnego (k. 4-13 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Pismem z dnia 24 maja 2010 r. strona przedłożyła orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 18 maja 2010 r. o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 31 maja 2012 r. (k. 26). Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 roku pełnomocnik skarżącego – M. cofnęła wniosek o powołanie biegłego lekarza kardiologa do oceny stanu zdrowia jej syna. Jednocześnie wskazała, że B. jest częściowo sparaliżowany i poddawany rehabilitacji. Niezbędna byłaby dodatkowa rehabilitacja prywatna, która jest jednak bardzo kosztowna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585) zwanej dalej u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi zaś wtedy, gdy: – dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; – sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; – nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; – nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; – wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; – naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; – jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). W rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być dowolna. Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu polega przede wszystkim na zbadaniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2009 r., III SA/Gl 1421/08, lex nr 484073). W omawianej sprawie, dokonując takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organ nie działał w sposób odpowiadający powyższym zasadom, czym naruszył prawo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). W uzasadnieniu decyzji powinien natomiast przeprowadzić rzetelną analizę materiału dowodowego, zwłaszcza w oparciu o przesłanki umorzenia ujęte w cytowanym rozporządzeniu (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 3). Uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków (także tych kosztów utrzymania nie wynikających bezpośrednio z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek), a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, rehabilitacji itp. W niniejszej sprawie niezbędnym było też uzupełnienie postępowania dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia, czy choroba B. nie ma charakteru przewlekłego, szczególnie na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i po załączeniu do akt administracyjnych karty informacyjnej leczenia szpitalnego (Oddział Neurologiczny) z dnia 8 stycznia 2010 r. Już bowiem z tego dokumentu wynikało, że wnioskodawca pomimo swego wieku (41 lat) jest dotknięty bardzo poważnymi schorzeniami neurologicznymi i kardiologicznymi. Dlatego, w ocenie Sądu, stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 marca 2010 r., że nie zaistniała też przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przy oparciu się jedynie na jednej karcie leczenia szpitalnego, choć w piśmie z dnia 2 lutego 2010 r. pełnomocnik – matka wnioskodawcy wyraźnie wskazywała na bardzo ciężki stan syna (m. in. paraliż lewej części ciała, kłopoty z mową, luki w pamięci) i kontynuację leczenia szpitalnego, nie można uznać za prawidłowe. Jest ono co najmniej przedwczesne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał natomiast brak w przedmiotowej sprawie poszczególnych przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s i dotyczących całkowitej nieściągalności spornego zobowiązania publicznoprawnego. Zdaniem Sądu nie dokonano jednak wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź też istnieje przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10 października 2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., V SA/Wa 2247/07, lex nr 484964). Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższego zestawienia i porównania dochodu strony z wszystkimi niezbędnymi kosztami utrzymania oraz pełnego odniesienia się do stanu zdrowia uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie. Zauważyć należy, że skarżący nie posiada obecnie praktycznie żadnego własnego majątku, mieszkając w mieszkaniu matki i prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z renty miesięcznej w kwocie 549,17 zł netto (matka pobiera emeryturę – 735,91 zł netto). Dłużnik nie posiada innych zobowiązań publicznoprawnych czy cywilnych. Organ przyjął, że średnie miesięczne wydatki na wspólne gospodarstwo domowe wynoszą 950 zł (opłaty: za prąd, gaz, wodę telefon, czynsz, internet). Nie wziął jednak pod uwagę kosztów związanych z zakupem żywności, odzieży, środków higieny, leków czy rehabilitacji. Z dokumentacji zgromadzonej na etapie postępowania administracyjnego oraz przedłożonej w toku postępowania sądowego wynika bardzo ciężka sytuacja zdrowotna B., udokumentowana odpowiednimi zaświadczeniami lekarskimi (zob. k. 118 akt administracyjnych oraz k. 4-13 akt sądowych). Skarżący przeszedł udar mózgu, zapalenie mózgu, zapalenie płuc, paraliż lewostronny, utrwalone migotanie przedsionków serca, cierpi na niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze i inne schorzenia. Po wielokrotnych pobytach w szpitalach specjalistycznych obecnie jest on poddawany rehabilitacji. Z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS wynika zaś jego całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji – od stycznia 2010 r. do dnia 31 maja 2012 r. (k. 26 akt sądowych). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie dokonując pełnych ustaleń w zakresie jego aktualnej sytuacji finansowej, przede wszystkim w kwestii niezbędnych wydatków oraz zdrowotnej i wynikających z niej realnych możliwości płatniczych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych mając na względzie wcześniejsze uwagi i rozważania winien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu zdrowia B. oraz kosztów utrzymania ze szczególnym uwzględnieniem wydatków ponoszonych na leczenie i rehabilitację. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie sytuacji skarżącego umożliwi organowi podjęcie odpowiedniej decyzji w przedmiocie wniosku o umorzenie nieuiszczonych składek. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 października 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 10 marca 2010 r. orzeczono zaś na podstawie art. 152 cytowanej ustawy – pkt 2 orzeczenia. M. Kosewska /-/B. Koś /-/B. Sokołowska za nieobecnego Sędziego /-/B. Sokołowska