III SA/Po 322/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka ( spr.) WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009r. przy udziale sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... Nr .... w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... r, Nr ..., II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę ... złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska WSA/wyr. 1- sentencja wyroku W dniu 14 lipca 2006 r. K. złożył w Biurze Powiatowym w ARiMR wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. W przedmiotowym wniosku producent rolny zadeklarował realizację pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 – uprawy sadownicze,w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 1,93 ha. Podczas weryfikacji wniosku pod kątem kompletności ujawniły się braki w postaci niezałączenia do wniosku jakiegokolwiek dokumentu wydanego przez jednostkę certyfikującą wymaganego przy realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne. Na podstawie art. 64 §2 kpa Kierownik Biura Powiatowego ARiMR skierował do K. wezwanie do usunięcia ww. braku formalnego. W dniu 12 października 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło zaświadczenie o objęciu gospodarstwa rolnego planem kontroli oraz potwierdzenie nadania numeru – oba dokumenty zostały wydane przez upoważnioną jednostkę certyfikującą. Wniosek poddano ponownie kontroli kompletności oraz kontroli zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych a także kontroli administracyjnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 za realizację pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 1,93 ha w wysokości ... zł. W dniu 31 maja 2007 r. gospodarstwo zostało wytypowane do kontroli na miejscu w ramach płatności obszarowych. Typowania dokonano metodą analizy ryzyka. O przeprowadzeniu kontroli producent został uprzedzony telefonicznie w dniu 16 lipca 2007 r. W tym samym dniu kontrola została przeprowadzona a producent był obecny w trakcie jej przeprowadzania. Na podstawie przeprowadzonego techniką GPS pomiaru powierzchni działki rolnej, stwierdzono uprawę orzecha włoskiego na powierzchni 1.65 ha na działce ewidencyjnej nr .... W dniu 5 marca 2008 r. Pan K. wyraził pisemną zgodę na uchylenie decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Po uzyskaniu powyższej pisemnej zgody oraz po dokonaniu weryfikacji protokołu kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ,w oparciu o art 5 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273, ze zm), §11 ust 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.) i art 104 oraz 155 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją uchylił decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i przyznał płatność rolno środowiskową w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji wskazano zawyżenie powierzchni deklarowanej (1,93 ha) w stosunku do stwierdzonej podczas kontroli w gospodarstwie (1,65 ha). Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odwołał się K. wskazując, iż nie zgadza się z decyzją gdyż w jego ocenie powierzchnia działki jest właściwa a kontrola działki nr ... nie uwzględniła części działki. Odwołujący się wniósł o ponowny pomiar. Decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o uchyleniu decyzji w całości i przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu stwierdzono, że zadeklarowany przez wnioskującego obszar uprawy w ramach realizacji pakietu S02 – rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności) został przedeklarowany o 16,97%, co ustalono w wyniku kontroli przeprowadzonej 16.07.2007 r. w gospodarstwie wnioskującego. W ocenie organu przeprowadzona kontrola była prawidłowa, oparta o powołane w treści uzasadnienia obowiązujące przepisy prawa unijnego i wykazała nieprawidłowości będące powodem zastosowania wskazanych przepisami unijnymi sankcji w płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Obecnie skargę na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, K. W uzasadnieniu skargi podał, iż sprawa dotyczy pomiaru GPS przez firmę E., która to firma – zdaniem skarżącego – nie uwzględniła części działki i odliczyła obszar pod pryzmą obornika i obszar działki przed domem. Stąd różnica pomiaru podczas, gdy jednostka certyfikująca nie miała żadnych zastrzeżeń żeby w międzyrzędziu stały maszyny, baloty lub była pryzma z obornikiem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ponownie odwołując się do dokładności i poprawności dokonanych przez organ pomiarów działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami (zwana dalej u.p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do zgodności z prawem materialnym jak i co do zachowania przy jej wydaniu przepisów postępowania procesowego. Ponadto przy kontroli legalności decyzji Sąd bierze pod uwagę prawo wspólnotowe. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za realizację pakietu S02 d01- Uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 1,93 ha w wysokości ... zł. Następnie, z uwagi na zmianę ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni upraw objętych dopłatami, ten sam organ decyzją uchylił swoją wcześniejszą decyzję jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art 5 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.), §11 ust 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.) oraz art 104 i 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Przed wydaniem powyższej decyzji odebrano od K. oświadczenie z dnia 5.03.2008 r., w którym wyraził on zgodę na uchylenie decyzji. Przywołane przez organ I instancji przepisy prawa materialnego (art. 5 ust. 2 powołanych wyżej: ustawy i § 11 ust. 1 rozporządzenia) nie uzasadniają uchylenia decyzji. Artykuł 5 ust. 2 wyżej powołanej ustawy z 28 listopada 2003 r. stanowi o tym, że pomoc m.in. dotycząca wspierania przedsięwzięć rolno-środowiskowych jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Powtarza to § 11 ust. cytowanego powyżej rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. wskazując, iż płatność rolno-środowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce albo siedzibę producenta rolnego. Tak więc powołane przez organ I instancji w decyzji przepisy prawa materialnego co najwyżej stanowią podstawę do zmiany przez organ swojej decyzji. O uchyleniu decyzji ostatecznej mowa natomiast jest w powołanym przez organ I instancji jako podstawa prawna dla tego rozstrzygnięcia przepisie art. 155 kpa. Przepis ten jest przepisem prawa procesowego, nie zaś materialnego i stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uzasadnienie decyzji organu I instancji w ogóle nie wyjaśnia podstawy do powoływania się na przepis art. 155 kpa. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art 155 kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa (wyrok NSA W-wa z 21.03.2006, II FSK 464/05, Lex nr 201555). Zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 5.02.2009r. (ISA/Sz 524/08, Lex nr 481508), będącym wyrazem utrwalonej linii orzeczniczej: "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne". Ponadto, jak wskazano w wyroku NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2007 r. (I OSK 586/06, Lex nr 320845) w tezie 3: "Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem". Organ administracyjny prowadząc postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. winien dokonać analizy sprawy pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są: interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18.07.2006 r. (VII SA/Wa 502/06, Lex nr 258245). Należy również wskazać, iż zgodnie z art 110 kpa: Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Weryfikacja decyzji ostatecznych przez organ administracji publicznej dokonuje się w trybach nadzwyczajnych polegających na odwołalności decyzji. W niniejszej sprawie na etapie wydania decyzji o uchyleniu decyzji w całości i przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości doszło do dwojakiego rodzaju uchybień. W pierwszej kolejności, organ uchylając decyzję w oparciu o art 155 kpa i art. 104 kpa nie odniósł się w jakikolwiek sposób do kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki interesu społecznego lub zaistnienia przesłanki słusznego interesu strony, tym samym nie spełnił wymagań niezbędnych do zastosowania tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Zawarta w art. 155 kpa przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi to w kolizji z interesem społecznym (tak NSA w wyroku z 23.01.2003, III SA 1195/01, Lex nr 137821). W omawianej sprawie biorąc pod uwagę treść decyzji organu I instancji trudno jest mówić o interesie strony skoro zmniejszono jej płatność. Ponadto w powyższej sprawie przyczyną uchylenia decyzji było zweryfikowanie stanu faktycznego na podstawie którego wydano decyzję a który istniał w dacie wydania przez organ decyzji I instancji, lecz nie był organowi znany. (dotyczy pomiaru powierzchni uprawy orzecha włoskiego). Zgodnie z art 145 pkt 5 kpa gdy w sprawie wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję a sprawa ta była zakończona decyzją ostateczną, postępowanie wznawia się z urzędu lub na żądanie strony (art 147 kpa) o ile nie zachodzi wymieniona w art 146 kpa przesłanka negatywna w postaci upływu czasu. Z okoliczności sprawy wynika, że powierzchnia uprawy orzecha włoskiego zadeklarowana we wniosku Skarżącego była przedeklarowana o czym organ nie wiedział w chwili wydawania decyzji, ponieważ nie przeprowadzono stosownego postępowania w tym zakresie, a co było organowi wiadome w chwili wydawania decyzji w wyniku informacji uzyskanych w drodze przeprowadzonej kontroli z dnia 16 lipca 2008 r. Jak wyjaśnił NSA w orzeczeniu z dnia 27 stycznia 1984 (SA/Wr 649/83) "przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art 145 §1 pkt 5 nie jest istotne czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego) czy z innych powodów". Na koniec wypada wskazać i na tę okoliczność, że organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli (art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 kpa) (patrz wyrok NSA z 6.08.1984r. SA 742/84, ONSA 1984, Nr 2 ,poz. 67). W omawianej sprawie strona złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji, która przyznawała jej płatność w kwocie wyższej aniżeli w decyzji. Zgoda ta z pewnością nie obejmowała zgody na zmianę tej decyzji tym bardziej, że zmiana ta była dla strony mniej korzystna. Organ administracji publicznej winien stronie wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy odbierając od strony oświadczenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Stąd też wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z.8, str. 147). Tymczasem w omawianej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również jest związany rygorami procedury administracyjnej określonej w kpa, nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy uchyleniu dotychczasowej decyzji o przyznaniu płatności. W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji winno dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia i obecnie ustosunkować się do zarzutu skarżącego zawartego w skardze a dotyczącego braku uwzględnienia przez organ powierzchni działki, na której znajdowały się maszyny, baloty, pryzma z obornikiem . Organ w ogóle nie ustosunkował się do tej części skargi a wydaje się, że skarżący nie tyle kwestionuje dokładność wyliczeń powierzchni działki jak i stosowaną przez organ metodę czy też technikę lecz brak uwzględnienia przy określeniu powierzchni działki rolnej tej powierzchni, na której posadowione są obiekty. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien więc wyraźnie określić swoje stanowisko w tej kwestii przy zastosowaniu przepisów unijnych, w szczególności art. 30 TYTUŁU III KONTROLE rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. (Dz. U. L 141 z 30.4.2004r). Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska