III SA/Po 327/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Maria Kwiecińska As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Teresa Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udzielania bonifikaty od opłat oraz rozkładania na raty opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/M. Kwiecińska Rada Miejska K. w dniu [...] podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie ustalenia zasad udzielania bonifikaty od opłaty oraz rozkładania na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższą uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 68 ust. 1 i art. 70 ust. 2 - 4 w związku z art. 67 ust.1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 1, art. 2, art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) Rada Miejska K. wyraziła zgodę na udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (§ 2 ust. 1 uchwały). Zgodnie z treścią § 1 przedmiotowej uchwały ma ona zastosowanie do osób fizycznych będących, w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe albo nieruchomości przeznaczonych pod tego rodzaju cel oraz ich następców prawnych; osób fizycznych i prawnych będących, w dniu wejścia w życie powyżej wskazanej ustawy, właścicielami lokali mieszkalnych, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz ich następców prawnych; spółdzielni mieszkaniowych będących, w dniu wejścia w życie powyżej wskazanej ustawy, właścicielami budynków mieszkalnych; osób fizycznych i prawnych, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym, jako prawo związane z własnością lokali mieszkalnych po dniu wejścia w życie powyżej wskazanej ustawy. Według § 2 ust. 2 uchwały przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowych z zastosowaniem bonifikaty, jest tożsame z zastosowaniem tej bonifikaty przy dalszej odsprzedaży na rzecz członków lub właścicieli lokali. W kolejnym paragrafie określone zostały przypadki kiedy nie udziela się 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z § 4 na wniosek użytkownika wieczystego opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości może być rozłożona na raty roczne, płatne przez okres do 3 lat, pierwsza rata nie może być niższa niż 40 % należnej opłaty, a rozłożona na raty nie spłacona część opłaty podlega zabezpieczeniu hipotecznemu oraz podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stałej stopy procentowej w wysokości 5 % w stosunku rocznym. W treści § 5 przedmiotowej uchwały wskazano okoliczności kiedy następuje zwrot kwoty równej udzielonej bonifikacie (po jej waloryzacji) oraz w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach następuje wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Wykonanie uchwały z dnia [...] powierzono Prezydentowi Miasta K. Rozstrzygnięciem nadzorczym, nr [...], z dnia [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł nieważność uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...], nr [...], ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ, za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku, może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tejże ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana określonym podmiotom, w tym spółdzielniom mieszkaniowym, w związku z ustanowieniem na rzecz jej członków odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. Ustawowe uprawnienie rady jednostki samorządu gminnego dotyczy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty, tymczasem Rada Miejska K. poprzestała na ustaleniu zasad udzielania bonifikat w stosunku do określonego kręgu podmiotów - wykraczając tym samym, zdaniem organu nadzoru, poza kompetencje ustawowe. Uchwała Rady Miejskiej K. w przedmiotowym zakresie winna dotyczyć wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy - określonym osobom fizycznym i prawnym oraz spółdzielniom mieszkaniowym - bonifikaty, w określonej (ustalonej) wysokości, w odniesieniu do nieruchomości, której cena została wcześniej oszacowana zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 68 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy odwołuje się do sprzedawanej tj. wcześniej wycenionej nieruchomości, zatem zindywidualizowanego na potrzeby obrotu prawnego przedmiotu sprzedaży, w formie przewidzianej prawem. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do wprowadzenia ogólnych reguł dotyczących udzielania bonifikaty przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej K. jest sprzeczna z prawem. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Uzasadniając zarzuty skargi Rada Miejska K. podniosła, że organ nadzoru oparł się wyłącznie na wykładni językowej art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pomijając wykładnię funkcjonalną, co w zasadniczy sposób utrudnia realizację prawidłowej gospodarki nieruchomościami. Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała winna właśnie określać ogólne zasady udzielania bonifikaty (zarówno przy sprzedaży, jak i przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), albowiem są one dopiero realizowane przez organ wykonawczy. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru w momencie podejmowania nawet zindywidualizowanej uchwały rady o udzieleniu bonifikaty, nie mamy do czynienia z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Indywidualizacja następuje dopiero w chwili wydania indywidualnej decyzji. Ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego zawierającego zasady udzielania bonifikat, zapewnia realizację zasady równego traktowania wszystkich podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Gdy tymczasem stosowanie wyłącznie wykładni językowej przy interpretacji przepisu art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza możliwość nierównorzędnego traktowania podmiotów ubiegających się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Jednocześnie podkreślił, że kwestie związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność gminy są na tyle istotne dla jej interesów, że winny być realizowane z należytą starannością. Postulat ten jest spełniony tylko wówczas, gdy organ kolegialny stanowiący ma pełną możliwość oceny czy określona nieruchomość winna podlegać sprzedaży, w jakiej wysokości należy dla niej ustanowić bonifikatę w stosunku do ceny sprzedaży ustalonej przez uprawniony podmiot. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że nie można traktować równo użytkowników nieruchomości, które mają różny stopień atrakcyjności inwestycyjnej. Organ udzielający zgody musi mieć bowiem zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy indywidualnie określona nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zainicjowana przedmiotową skargą podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Kwestię sporną w analizowanej sprawie stanowi charakter jaki winna mieć uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność samorządu. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ust. 2 pkt 9 lit. a tegoż przepisu, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Konkretyzację powyższej zasady stanowi niewątpliwie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który upoważnia właściwy organ, za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku, do udzielania bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele określone w tym przepisie. Mając na względzie literalne brzmienie tych przepisów należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 powołanej powyżej ustawy. Organ nadzoru trafnie wskazał, że organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób (patrz wyrok NSA z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 413/02, LEX nr 82659). Skoro przepisy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) stanowią, iż do opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stosuje się odpowiednio przepisy art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to rozważania powyższe mają zastosowanie również w niniejszej sprawie. Rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. (patrz wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt I OSK 193/05, niepublikowany). Zaprezentowana powyżej linia orzecznictwa jest zgodna z poglądem doktryny, z którego wynika, że udzielenie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda taka obejmuje nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, lecz także jej zakres w stosunku do określonej co do tożsamości nieruchomości i jej nabywcy (Gerard Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, 2005, str. 286). Nabywcą nieruchomości jest indywidualnie określony podmiot, któremu bonifikata może być udzielona lub, od którego można żądać jej zwrotu. Działania zatem organów gminy są skierowane nie do wszystkich osób, ale do konkretnie określonego nabywcy. Udzielenie bonifikaty lub żądanie zwrotu może być tylko do takiej osoby adresowane i tylko wówczas, gdy wystąpią warunki przewidziane w art. 68 ustawy, z zastrzeżeniem z niego wynikającym. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wydawania przez organy gminy aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich czy grupy mieszkańców gminy, nie oni bowiem są adresatami udzielonej bonifikaty lub żądania jej zwrotu, a tylko nabywca nieruchomości. Art. 68 zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej. Niemożliwym jest zatem zastosowanie przepisu art. 68 wskazanej ustawy wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Mając na uwadze zarówno wykładnię językową i celowościową wskazanego powyżej przepisu, zdaniem Sądu, organ udzielający zgody musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy konkretna nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami (uwzględniając np. powierzchnię lokalu, jego stan techniczny, datę budowy, czy liczbę lokali w budynku), czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Tymczasem przedmiotowa uchwała nie spełnia powyższych warunków, stąd też uznanie jej za nieważną przez organ nadzoru ze względu na istotne naruszenie prawa okazało się zasadne. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, że podejmowanie uchwał udzielających zgody na zastosowanie bonifikaty odnoszących się do konkretnych nieruchomości i osób uprawnionych utrudnia realizację prawidłowej gospodarki nieruchomościami. Wręcz przeciwnie dopiero uchwały indywidualne dają rękojmię, że organy gminy prowadzą gospodarkę nieruchomościami mają wiedzę na ich temat, tj. położenia i ceny sprzedaży nieruchomości oznaczonych co do tożsamości oraz na temat podmiotu uprawnionego itp. Skargę zatem jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/M. Kwiecińska