III SA/Po 332/06

Dnia 10 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) as.sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: ref .staż. Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 roku sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś Rada Miejska P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm. ) oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7 art. 70 ust.2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ) wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz od ceny sprzedaży tego prawa, jeżeli nieruchomości są wykorzystywane lub przeznaczone na cele mieszkaniowe, w wysokości 50 %. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi. Uchwałę doręczono Wojewodzie w dniu [...]. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wskazał, że rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w sposób ogólny nie określając podmiotów, nie precyzując nieruchomości, których ma dotyczyć przekształcenie i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Natomiast z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), do którego odsyła powoływany w podstawie prawnej Uchwały, art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyraźnie wynika, że właściwy organ może udzielić za zgodą rady bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na ściśle określone w ustawie cele oraz określonym podmiotom. Zdaniem organu nadzoru ustalenie opłaty przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty polega na udzieleniu przez radę zgody na zastosowanie bonifikaty w odniesieniu do ceny nieruchomości zindywidualizowanej dla określonego uprawnionego podmiotu. Spełnienie tych przesłanek umożliwia gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, o których mowa w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego należy uznać, że Rada Miejska P. podejmując przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła prawo. W świetle art. 94 Konstytucji wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, a więc mające charakter powszechnie obowiązujący winny być traktowane jako akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani też innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego nie podlega publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w powołanej wyżej ustawie. Gmina P. (vide: protokół rozprawy z 10.08.2006 r.) wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając błędną wykładnię art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – do którego odsyła przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - poprzez przyjęcie, iż burmistrz może udzielić za zgodą rady bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust.3 powołanej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana określonym podmiotom oraz błąd w ustaleniach poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji na zasadach i trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ). Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność samorządu terytorialnego. W decyzji tej ustalana jest opłata za przekształcenie, którą zgodnie z art. 4 ustawy zobowiązana jest uiścić dotychczasowemu właścicielowi osoba, która nabyła własność nieruchomości. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ). W myśl art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić przy sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach i za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ustalonej ceny. Z powyższych regulacji ustawowych jednoznacznie wynikają kompetencje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności wobec określonego nabywcy nieruchomości za ustaloną przez ten organ cenę z możliwością jej obniżenia o bonifikatę oraz kompetencje wojewody albo rady lub sejmiku do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny. Działania wójta, burmistrza prezydenta miasta jak i działania wojewody, rady lub sejmiku muszą być więc skierowane zawsze do indywidualnego nabywcy nieruchomości a nie do wszystkich ewentualnie zainteresowanych osób. Podjęta przez Radę Miejską uchwała z 28 grudnia 2005 r. nie dotyczy takiej indywidualnego podmiotu, lecz stanowi akt wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty według określonych w uchwale zasad i w podanej wysokości dla wszystkich zainteresowanych mieszkańców. W świetle art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) brak jest podstaw do podejmowania przez radę miasta ( wojewodę, sejmik ) uchwały o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty o charakterze generalnym odnoszącej się do wszystkich jego mieszkańców, zastępującej wyrażenie zgody w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Podobne stanowisko zostało wyrażone w "Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami" pod redakcją G. Bieńka (Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str.286), gdzie wskazano, że "Udzielenie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust.1 ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady ( sejmiku ) powinna być uzyskana - ściśle biorąc - w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Dalej komentator stwierdza, że "Nie ma jednak przeszkód natury prawnej, aby zarówno wojewoda jak i rada ( sejmik ) określiły w sposób bardziej ogólny – kiedy może być zastosowana bonifikata, a także zakres tej bonifikaty". W ocenie sądu to ostatnie stwierdzenie nie oznacza jednak, żeby według komentatora możliwe było zastąpienie indywidualnej zgody przez zgodę generalną. Z powyższych względów zakwestionowana uchwała narusza również przepis art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), zgodnie z którym, to wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta gospodaruje nieruchomościami gminy i w ramach tej kompetencji może udzielić bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, po uzyskaniu zgody właściwego organu ( tu: rady miasta ), który w ten sposób realizuje swoje funkcje kontrolne. Skoro uchwała rady miasta w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przez właściwy organ bonifikaty powinna dotyczyć konkretnie określonego adresata ( nabywcy prawa własności nieruchomości ), dla którego ustalono opłatę zawierającą bonifikatę, tym samym nie może ona zawierać norm generalnych, określających zasady jak i zakres jej ustalania, a w konsekwencji nie stanowi prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś K.P.d