III SA/Po 359/14

Dnia 30 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi K J na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Prawomocną decyzją z dnia [...] 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odpowiedzialności K J ( solidarnej – wraz z siostrą M J ) jako spadkobiercy za zobowiązania G J z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na FP i FGŚP. Organ wezwał zobowiązanego do zapłaty łącznej kwoty zaległości w wysokości 14.688,54 zł, wskazując jednocześnie, że odpowiedzialność spadkobiercy jest ograniczona do wysokości ustalonego w spisie inwentarza stanu czynnego spadku. Wnioskiem z dnia 2 października 2013 r. K J zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek po zmarłym ojcu G J, powołując się na trudną sytuację finansową. Wnioskodawca wskazał, że otrzymuje minimalne wynagrodzenie za pracę. Mieszka z matką i niepracującą ( uczącą się ) siostrą – M J. W skład spadku wchodził jedynie stary samochód Ż rok produkcji 1998 r. o wartości 1000 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych , po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie, decyzją z dnia [...] 2013 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3 a – 3 b oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. – Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) odmówił K J umorzenia należności z tytułu składek po zmarłym ojcu G J : 1. na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł 2. na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł 3. na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł oraz z tytułu odsetek wyliczonych na dzień 1 maja 2011 r. w kwocie [...] zł i opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec wnioskodawcy żaden organ egzekucyjny nie orzekł o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak składników majątkowych należących do zobowiązanego. Nie stwierdzono też istnienia przesłanek umorzenia z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Dłużnik mieszka z matką i siostrą, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ale dokłada się do domowego budżetu w kwocie[...] zł. Ponadto opłaca telefon komórkowy i internet w łącznej kwocie [...]zł oraz [...] w kwocie [...] zł. Organ wskazał, że według danych z Komputerowego Systemu Informatycznego ZUS wnioskodawca uzyskuje wynagrodzenie w kwocie ok. [...]. Po odliczeniu wydatków zostaje mu do dyspozycji kwota ok. [...] zł. Strona nie posiada innych zobowiązań pieniężnych. Zakład podkreślił dalej, że umorzenie należności z tytułu składek zastrzeżone jest dla sytuacji szczególnie drastycznych, z uwagi na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne. W ocenie organu strona nie wykazała zaś, że uiszczenie zaległości z tytułu składek pozbawi ją i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 grudnia 2013 r. KJ podkreślił, że jego sytuacja majątkowa uzasadnia umorzenie należności. W szczególności uzyskiwanie przez niego stałego wynagrodzenia nie przekreśla możliwości zastosowania wobec niego przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Wnioskodawca wskazał też, że postępowanie sądowe w przedmiocie sporządzenia spisu inwentarza spadku po G J nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone, wobec czego nie ustalono jeszcze zakresu odpowiedzialności jego spadkobierców. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] 2014r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r. Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i tak jak we wcześniejszej decyzji nie stwierdził przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Powołał się na brak całkowitej nieściągalności zadłużenia. Wskazano, że średni dochód miesięczny zobowiązanego wynosi [...] zł netto przy stałych wydatkach miesięcznych [...] zł, co pozwala na spłatę zadłużenia w ratach nie zagrażających egzystencji wnioskodawcy. Organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie w kwestii sporządzenia spisu inwentarza spadkowego nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, ma natomiast znaczenie w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym. Zakład podkreślił też, że brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących przewlekłą chorobę strony, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, czy konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Organ wskazał na koniec, że działa w ramach uznania administracyjnego i musi uwzględniać również interes społeczny. W skardze na powyższą decyzję zobowiązany wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podał, że, w jego ocenie, otrzymywanie stałego wynagrodzenia nie oznacza konieczności odmowy umorzenia należności wobec ZUS. Organ błędnie przyjął, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie odniósł się do sytuacji życiowej pozostałych domowników. Naruszył przepis art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżący podkreślił, że nie może też spłacić spornych należności w formie rat. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że siostra skarżącego M J również partycypuje w kosztach utrzymania domu w kwocie 300 zł miesięcznie. Zakład podkreślił, że ciężar udowodnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym, zaś odstąpienie od realizacji obowiązku zapłaty składek ma charakter zupełnie wyjątkowy. W piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze i podniósł, że przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. mają jedynie charakter przykładowy. To Zakład najlepiej wie, jaką dokumentację zobowiązany musiałby przedstawić, aby jego wniosek został uznany za zasadny i dlatego powinien chociaż przykładowo ją stronie wskazać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich legalności. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu trzeba wyraźnie zaznaczyć, na co wskazywał też organ, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to co prawda, że może być ona dowolna, ale Sąd nie może nakazać Zakładowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, lex nr 483118). W rozpatrywanej sprawie Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem skarżonej decyzji stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych działał prawidłowo, nie naruszając prawa. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśnić dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania). Co nie oznacza jednak, że sama strona jest całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Nie ma wobec tego wątpliwości, że w sprawach z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek wnioskodawca winien aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym poprzez wskazywanie odpowiednich okoliczności i dowodów uzasadniających podjęcie przez organ korzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Istotą postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem o umorzenie zadłużenia wobec ZUS jest precyzyjne i wyczerpujące ustalenie danych o stanie rodzinnym, majątkowym i zdrowotnym strony oraz o jej potencjalnych możliwościach finansowych (w tym zarobkowych). Zauważyć w tym miejscu trzeba, że organ w piśmie z dnia 9 października 2013 r. będącym odpowiedzią na wniosek K J z dnia 2 października 2013 r. wyjaśnił, że wnioskodawca winien przedłożyć wszelkie dokumenty potwierdzające jego sytuację materialno – bytową i zasługujące, jego zdaniem, na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż skarżący mieszka z matką i siostrą, dokłada się do domowego budżetu w kwocie [...] zł. Opłaca telefon komórkowy i internet w łącznej kwocie [...] zł. Organ w oparciu o dane z Komputerowego Systemu Informatycznego ZUS prawidłowo ustalił, że skarżący uzyskuje wynagrodzenie w kwocie ok. [...] zł brutto ( średnia z 10 miesięcy 2013 r. ) to jest ok. [...] zł netto, a nie jak twierdziła strona, że zarabia brutto [...] zł ( k. 13 v akt adm. ). Po odliczeniu wydatków pozostaje zobowiązanemu, który nie posiada innych zobowiązań pieniężnych do dyspozycji, kwota ok. [...]zł. Siostra skarżącego M J ( uczy się i otrzymuje rentę rodzinną po ojcu ) również partycypuje w kosztach utrzymania domu w kwocie [...] zł miesięcznie ( k. 8 akt sądowych ). Wskazać należy w tym miejscu, że wprawdzie decyzją z dnia [...] 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odpowiedzialności K J ( solidarnej – wraz z siostrą M J ) jako spadkobiercy za zobowiązania G J z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na FP i FGŚP oraz wezwał stronę do zapłaty łącznej kwoty zaległości w wysokości [...] zł, jednak jednocześnie zastrzegł kategorycznie, że odpowiedzialność K J jest ograniczona do wysokości ustalonego w spisie inwentarza stanu czynnego spadku. Z oświadczenia samego skarżącego wynika natomiast, że w skład spadku wchodził jedynie stary samochód marki Ż rok produkcji 1998 o wartości 1000 zł. Zakład zasadnie stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, w tym określona w art. 28 ust 3 pkt 3 u.s.u.s. Na dzień wydawania obu decyzji organy egzekucyjne nie orzekły o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego z powodu braku odpowiednich składników majątkowych. W opinii Sądu organ prawidłowo też przyjął, że w dacie wydawania decyzji nie zachodziły przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ). Skarżący otrzymuje stałe dochody z tytułu pracy i po odliczeniu kosztów ma do dyspozycji [...] zł miesięcznie. ZUS zasadnie też wskazał, że skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego istnienia podstaw do umorzenia należności z tytułu składek np. z powodu złego stanu zdrowia czy konieczności sprawowania opieki nad chorym przewlekle członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. Zakład prawidłowo ocenił wszelkie dowody zebrane w sprawie (przedłożone przez zobowiązanego i z urzędu) oraz wynikające z nich okoliczności, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Wbrew jednak oczekiwaniom strony skarżącej organ wyciągnął z nich wnioski przemawiające za odmową umorzenia zaległych należności. Wnioski te, według Sądu, zostały należycie uargumentowane i znajdują właściwe odzwierciedlenie w treści uzasadnień obu decyzji. Nie budzą też zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Strona nie wykazała zaś, że w sprawie zaistniały szczególne, wyjątkowe okoliczności dające podstawę uwzględnienia jej wniosku. Zauważyć też trzeba, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi dokonywać oceny konkretnej sytuacji w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem organu jest dochodzenie należności, albowiem zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Wreszcie trzeba też mieć na względzie i to, że organ zasadnie przyjmuje, iż istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 05 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1231/07, lex nr 484909 oraz z 23 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1368/07, lex nr 492274). Należy także wyraźnie podkreślić, że nawet spełnienie ustawowych warunków umorzenia składek daje jedynie możliwość umorzenia tych należności a nie nakłada na organ obowiązku w tym zakresie. Ta instytucja jest bowiem zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy z powodu np. wieku, stanu zdrowia, trudnej sytuacji rodzinnej lub innych względów społecznych oraz znikomego źródła przychodów nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na zobowiązanym obowiązku wobec Zakładu, również w dłuższej perspektywie czasowej. Umorzenie należności z tytułu składek to wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I SA/GL 50/12, lex nr 1136943). Skarżący jest natomiast osobą młodą, zdrową, pracuje zawodowo i dlatego nie można odmówić racji organowi, że to rokuje pozytywnie w kwestii możliwości spłaty zadłużenia z tytułu składek, tym bardziej, że odpowiedzialność strony solidarna z siostrą jest ograniczona i nie może przekroczyć ustalonego w spisie inwentarza stanu czynnego spadku. Mając na względzie powyższe Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął w realiach rozpatrywanej sprawy brak podstaw do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych. Organ orzekał w stanie prawnym i w oparciu o okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydawania decyzji i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nieuzasadnione okazały się zatem zarzuty podniesione w skardze. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego mających wpływ na jej wynik. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] 2013 r. odpowiadają prawu i dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.