III SA/Po 365/08

Dnia 08 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek /-/ W. Długaszewska Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]. nr WGK [...], działając z urzędu, zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność M.K., oznaczonych jako działka nr [...] przy ul. [...] oraz działka nr [...] przy ul. [...] w K. Celem podziału ww. nieruchomości jest wydzielenie działek nr [...] o powierzchni 0,1119 ha oraz [...] o powierzchni 0,0243 ha przeznaczonych pod ulice dojazdowe. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 14 lipca 2006r. Wydział Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta wystąpił o zatwierdzenie z urzędu projektu podziału działki nr [...] i działki nr [...], wchodzących w skałd nieruchomości zapisanej w KW Nr [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr [...[ Rady Miejskiej z dnia 25 września 2006r. przedmiotowa nieruchomość objęta została następującym zakresem jednostek bilansowych: 6 M4 z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej, 7 M2 z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, 9 KD i 10 KD z przeznaczeniem pod ulice dojazdowe (ul. [...]) oraz 19 EE i 20 EE z przeznaczeniem pod lokalizację stacji transformatorowych. Orzekając na skutek odwołania M.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, ponadto zaznaczył, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Ustalenia planu miejscowego zatwierdzono w sposób przewidziany prawem, co oznacza ze stały się prawem miejscowym powszechnie obowiązującym i sowimi postanowieniami wiążą organ rozstrzygający sprawę. Zakwestionowanie ustaleń planu, w tym również celowości wydzielenia ulic dojazdowych, możliwe było na etapie projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.K. zarzucając orzeczeniu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżący w skardze podnosił, że na żadnym z etapów postępowania administracyjnego nie wyraził zgody na dokonanie ww. wydzieleń, a realizacja podziału z wyłączeniem terenu pod układ komunikacyjny utrudni mu komunikację między działkami oraz uniemożliwi racjonalne ich wykorzystanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2007r. złożonym przez skarżącego w dniu rozprawy jako uzupełnienie skargi podnosi on, że o podziale nieruchomości dowiedział się przypadkowo w 2004r. Ponadto w roku 2003 zabrano mu część działki [...] z przeznaczeniem na drogę o szerokości 14m. Droga ta w ocenie skarżącego całkowicie wystarcza na dojazd do planowanych działek przy ul. [...]. Dodatkowo do planowanych działek istnieje dojazd od ul. [...]. Skarżący jeszcze raz zaznaczył, że realizacja podziału nieruchomości utrudni mu komunikację między działkami oraz uniemożliwi racjonalne ich wykorzystanie. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007r. uchyliło zaskarżoną decyzję. Sąd m.in. nakazał organowi odwoławczemu wykazanie na jakiej podstawie, ze wskazaniem konkretnych dowodów, twierdzi, że droga której realizacji ma służyć również podział przedmiotowych nieruchomości nie jest drogą wewnętrzną, lecz drogą publiczną, czyli że chodzi o realizację celu publicznego umożliwiającą wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że analiza rysunku planu w powiązaniu z tekstem planu zawartym w § 4 i § 9 nie daje żadnych wątpliwości, iż wszystkie wyznaczone drogi są drogami publicznymi, a nadanie kategorii następuje w innym postępowaniu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M.K., zarzucając naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że w niniejszym przypadku można dokonać podziału z urzędu, a także naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przedmiotowy podział stanowi realizację celu publicznego oraz naruszenie art. 7, 7a, 8 ustawy o drogach publicznych poprzez ich nie zastosowanie i przyjęcie, że oznaczenie na planie dróg symbolami KD skutkuje zaliczeniem ich do kategorii dróg publicznych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi powołując się na dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, dodatkowo zaznaczając, iż najistotniejszym zarzutem skargi jest niespełnienie w projektowanym podziale przesłanki niezbędności wydzielenia pasa z nieruchomości skarżącego pod drogę dojazdową, ponieważ skarżący uważa, że do osiedla mieszkaniowego, które jest przewidziane w palnie zagospodarowania przestrzennego możliwy jest dojazd innymi ulicami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa, w powtórnym postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę organy, a także ponownie rozstrzygający sprawę sąd administracyjny, gdy doszło do wniesienia skargi na wydaną w sprawie nową decyzję, związani są zapatrywaniami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu sądowym, którym uchylono wydaną w toku postępowania decyzję administracyjną. W doktrynie w odniesieniu do przywołanego przepisu panuje utrwalony pogląd, że związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ppsa, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 326). Innymi słowy oznacza to, że zarówno organy administracji jak i Sąd administracyjny rozpatrujący sprawę po powyższym rozstrzygnięciu w tym zakresie są związani ocena prawną oraz wskazaniami wyroku i to zawsze, gdy dana sprawa znajdzie się w zakresie rozstrzygania przez sąd czy organ administracji. Wskazania prawne co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu z grudnia 2007r. stanowią konsekwencję dokonanej przez Sąd oceny prawnej i dotyczą sposobu postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy oraz mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, a także wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia potencjalnych wadliwości. Organ administracji działając po wyroku winien z urzędu zbadać ponownie wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności te wskazane przez Sąd; jednakże ustalenia organów, subsumcja nie mogą pozostawać w sprzeczności z ocena prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w rozstrzygnięciu. Zgodnie zaś z art. 134 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż przed Sądem administracyjnym obowiązuje m. in. zasad oficjalności – czyli, że Sąd nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń przepisów prawa, które winny mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, Skład Orzekający zgadza się z poglądem panującym w doktrynie, że dla wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne , warszawa 1996, s. 195). W efekcie oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydając powyższe rozstrzygnięcia organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je uchylić. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Prezydenta Miasta nie spełniają podstawowych wymogów, jakie wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, niepubl.). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). Uzasadnienie organu I instancji oraz uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wypełniają większości z wyżej wskazanych wymogów, sprowadzają się bowiem jedynie do streszczenie wyników dotychczasowego postępowania. Tymczasem materialna strona uzasadnienia odgrywa bardzo ważną rolę procesową, gdyż warunkuje prawo do obrony. Strona powinna mieć bowiem jasno przedstawione stanowisko organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ustosunkować się do przedstawionych zarzutów. Skoro w trakcie całego postępowania administracyjnego a później sądowoadmnistracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji SKO, skarżący nieustannie podnosił zarzut niespełnienia w projektowanym podziale przesłanki niezbędności wydzielenia pasa z nieruchomości skarżącego pod drogę dojazdową, albowiem zainteresowany uważa, że do osiedla mieszkaniowego, które jest przewidziane w palnie zagospodarowania przestrzennego możliwy jest dojazd innymi ulicami, to obowiązkiem organów administracji obu instancji jest wnikliwe odniesienie się do stanowiska strony. Organy administracji dopuściły się naruszenia podstawowych zasad ogólnych odnoszących się do postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania. Chodzi zatem w szczególności o wytłumaczenie stronie dlaczego w niniejszej sprawie przepisy art. 6 ust. 1 oraz 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7, 7a, 8 ustawy o drogach publicznych zastosowały bądź nie zastosowały do konkretnych ustaleń faktycznych, bądź uznały przepis za niewłaściwy Zadaniem organów administracji jest tak sformułować uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, aby w miarę możliwości przekonać stronę do przyjętego stanowiska i doprowadzić do wykonania orzeczenia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1796/05, LEX nr 206545, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 202/07, LEX nr 303025). W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 Kpa, dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z wyżej powołanych względów, Sąd uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 ppsa, zaś o wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/M. Ławniczak /-/T.M. Geremek /-/W. Długaszewska BD