III SA/Po 370/14

Dnia 9 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Szymon Widłak Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego poprzez umieszczenie obiektu handlowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. działającego w imieniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...].07.2013r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych III. stwierdza że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania L. D. od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Zarządu Dróg Miejskich w P., działającego w imieniu Prezydenta Miasta P., w przedmiocie nałożenia opłaty karnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P., poprzez umieszczenie obiektu handlowego (stoiska promocyjnego) bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Zarząd Dróg Miejskich w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu z urzędu sprawy zajęcia pasa drogowego ulicy [...], poprzez umieszczenie obiektu handlowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nałożył na L. D. karę pieniężną w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło powyższą decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winna zostać przede wszystkim rozważona kwestia ewentualnego uwzględnienia treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ powinien ustalić kiedy przedmiotowy obiekt handlowy został posadowiony w pasie drogowym o czy nie należy zastosować względem niego powyższej regulacji. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na L. D. karę pieniężna w kwocie [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego ulicy [...], poprzez umieszczenie obiektu handlowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że przy wyliczeniu powyższej kary, uwzględnił następujące okoliczności: stawka [...] zł/ m2/ dzień, ilość dni [...], powierzchnia [...] m2, opłata [...] zł, opłata karna x 10, to jest [...] zł. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2007 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ul. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że nastąpiło częściowe zajęcie pasa drogowego przez obiekt handlowy o powierzchni [...] m2 będący własnością L. D. W dniu [...] października 2007 r. na podstawie umowy sprzedaży strona nabyła obiekt handlowy od T. S. i od tej daty liczony jest okres zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy. W dniu [...] listopada 2007 r. strona złożyła do organu wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod obiekt handlowy. W dniu [...] grudnia 2007 r. wpłynęło pismo z Wydziału [...] z informacją, że nie odnaleziono akt dotyczących legalności przedmiotowego obiektu handlowego. W dniu [...] listopada 2012 r. uprawniony geodeta dokonał pomiarów obiektu i stwierdził, że częściowo znajduje się on w pasie drogowym - powierzchnia zajęcia wynosi [...] m2. W dniu [...] października oraz [...] listopada 2012 r. odbyła się kontrola w terenie, która potwierdziła obecność obiektu handlowego w pasie drogowym ul. [...]. W wyniku ponownej analizy materiałów dowodowych organ I instancji ustalił, że opłata karna będzie naliczania od dnia podpisania umowy sprzedaży przez stronę powyższego obiektu, to jest od dnia [...] sierpnia 2012 r., do dnia wejścia umowy w życie tej umowy, to jest do dnia [...] września 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji strona postępowania podniosła, że po zakupie sklepu zwróciła się do Urzędu Miasta o pozwolenie na legalizację budynku, której nie otrzymała ze względu na konieczność oczekiwania na odnalezienie dokumentów legalizacyjnych postawionego w 1976 roku pawilonu. Organ nieprawidłowo zatem stwierdza, że obiekt ten postawiony został w sierpniu 2012 r. Dla odwołującej niezrozumiałe jest dlaczego ona bądź nowa właścicielka sklepu, mają być objęte karą za to, że inwestują oraz próbują doprowadzić do legalizacji obiekt, a poprzedni jego właściciele, którzy uchylali się od tej legalizacji, nie są obciążani, a wręcz są nagradzani, za brak zainteresowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wyliczenie kary za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. na potrzeby obiektu handlowego jest prawidłowe. Organ I instancji zweryfikował przy tym swoje wcześniejsze ustalenia dotyczące okresu naliczenia opłaty i uwzględniając słuszny interes strony obniżył wysokość kary. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wobec czego wymierzenie kary w rozpoznawanej sprawie należy uznać za uzasadnione, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki, między innymi na wycinku mapy zasadniczej. Nadto zdjęcia załączone do akt sprawy obrazują sposób eksploatacji obiektu handlowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona postępowania podniosła, że nie jest osobą, która fizycznie umieściła pawilon w pasie drogowym ul. [...]. Budynek ten został przez skarżącą zakupiony, po czym okazało się, że nie jest on zalegalizowany. Pomimo oczekiwań skarżącej w Urzędzie Miasta nie odnaleziono dokumentacji legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Zarządu Dróg Miejskich w P., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P., prowadzi do wniosku, zgodnie z którym decyzje te podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co podlegają one uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."), a w szczególności jej art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 oraz ust. 12. Regulacje te, wraz z pozostałymi przepisami ujętymi w art. 39 oraz art. 40 u.d.p., dają wyraz obowiązującej na gruncie ustawy o drogach publicznych zasady zakazu lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednakże aby zaktualizowała się możliwość zastosowania powyżej wspomnianych regulacji, w pierwszej kolejności należy zważyć, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepisy te nie dotyczą bowiem obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których stanowi art. 38 ust. 1 u.d.p. Ustawodawca wyraźnie różnicuje obiekty, które istnieją już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co ostatecznie uszło uwadze organów administracji publicznej w ramach kontrolowanej sprawy. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu tych obiektów lub urządzeń wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2 u.d.p.). Analiza przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, że uprawnienia do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej wyrażającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Takie rozwiązanie legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, to jest w dniu 1 października 1985 r. (art. 53 u.d.p.), bądź znalazły się w pasie drogowym tej drogi później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Przepis ten zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas jeszcze się tam nie znajdującego, a także z art. 40 ust. 12 pkt. 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 476/08, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organy w ogóle nie ustaliły czy obiekt handlowy, będący przedmiotem ich zainteresowania, nie był zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej już w dniu 1 października 1985 r., a więc w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, bądź czy nie znalazł się on w pasie drogowym tej drogi, co prawda w okresie późniejszym, jednak w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego (np. w wyniku uzyskania przez drogę, obok której był on zlokalizowany, statusu drogi publicznej albo w wyniku zmiany granic pasa drogowego tej drogi), czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie uwzględniły przy tym twierdzeń skarżącej, która podnosiła, że powyższy obiekt handlowy powstał już w 1976 roku. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższe rozważania. W razie stwierdzenia, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p., organ zobligowany będzie do umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (punkt I. sentencji wyroku). W konsekwencji, w oparciu o art. 152 P.p.s.a., wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji (punkt III. sentencji wyroku). Natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a., w punkcie II. sentencji wyroku, postanowiono o kosztach.