III SA/Po 372/13

Dnia 21 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Marzenna Kosewska ( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... działając na podstawie art. 7 ust. 1. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparciu bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), zwana dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r. str. 1. ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.). zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego" odmówił Gospodarstwu Rolnemu w P. z siedzibą w P. jednolitej płatności obszarowej na rok 2012. Powodem odmowy przyznania płatności była stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku wynosiła 693,19 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 570,78 ha. Organ ustalił, że Gospodarstwo nie było na dzień ... maja 2012 roku w faktycznym posiadaniu działek ewidencyjnych o numerach ...położonych w województwie wielkopolskim powiat n.. gmina W., obręb Y. zgodnie z oświadczeniem złożonym przez pełnomocnika wnioskodawcy z dnia ... listopada 2012 r. o łącznej powierzchni 118,93 ha. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej i załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha, 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. A zatem płatność przysługuje wnioskodawcy jeżeli faktycznie uprawia działki rolne zgłoszone we wniosku i będące w jego posiadaniu działki rolne utrzymywane są zgodnie z normami. Organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu nie bada legalności, podstaw prawnych posiadania, lecz wyłącznie stan faktyczny władania gruntami rolnymi przez wnioskodawcę. Ponadto podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych BC, BE, BF, BO, BP, BU, BW, BY, CD jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Ustalenia tego dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Łączna powierzchnia wykluczona z JPO wyniosła 122,41 ha, co wyniosło 21,4461 %. Organ odwołując się do treści art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 odmówił przyznania płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zakwestionował ustalenia dotyczące działek rolnych nr .... Wyjaśnił, że sporne działki były przedmiotem rozwiązanych umów dzierżawy zawartych z S. i że zostało przeprowadzone postępowanie sądowe o wydanie tych nieruchomości. Jednakże nie doszło do skutecznego ich odbioru w miesiącu czerwcu 2012 roku. Odwołujący podał, że na dzień składania wniosku, tj. na ... lutego 2012 r. był przekonany, iż do dnia ... maja 2012 r. uda się wyegzekwować postanowienia Sądu Rejonowego w S. w sprawie wydania nieruchomości z rozwiązanych umów dzierżawy, a tym samym działki te przejąć w posiadanie, co umożliwiłoby ich użytkowanie zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej. W odwołaniu podniesiono, że z ustaleń wnioskodawcy wynika, że K. pomimo deklarowania spornych działek w swoim wniosku nie utrzymuje gruntów zgodnie z normami. Zostało to stwierdzone przez pracowników Gospodarstwa i ANR w dniu ...czerwca 2012 r. i ...ipca 2012 r. Wskazano także na pismo Urzędu Gminy w W. z dnia ... sierpnia 2012 r. informujące ANR o odłogowaniu przedmiotowych działek. Decyzją z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jej ustalenia faktyczne i prawne. Wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, organ administracji publicznej ma za zadanie ustalić, czy wnioskodawca faktycznie w danym roku, w szczególności na dzień ... maja uprawia działki rolne zgłoszone we wniosku i czy jest lub był w ich posiadaniu. Zdaniem Dyrektora zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w odwołaniu potwierdzają ustalenia, że Gospodarstwo nie było w dniu ... maja 2012 r. użytkownikiem i posiadaczem działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami .... Jednocześnie Dyrektor stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo odmówiono przyznania pomocy albowiem nie było podstaw do stosowania wyjątków od stosowania obniżek i wyłączenia przewidzianych art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 o co wnioskowała w odwołaniu strona. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności odnoszące się do kryteriów kwalifikowalności nie są stosowane w przypadku, gdy rolnik zgodnie z faktami informuje lub jeżeli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. Rolnicy, którzy w jakimkolwiek momencie powiadomią właściwe władze krajowe o nieprawidłowościach występujących we wnioskach pomocowych, nie podlegają zmniejszeniu płatności lub wykluczeniom bez względu na powód nieprawidłowości pod warunkiem, że rolnik ten nie został powiadomiony przez właściwe władze o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i że władze nie poinformowały wcześniej o wykrytych we wniosku nieprawidłowościach (art. 73 ust. 2). Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie powinien w ogóle deklarować we wniosku działek , ponieważ ich nie posiadał i nie użytkował rolniczo. Jednocześnie w toku postępowania w okresie od maja 2012 r. do listopada 2012 r. mógł dokonać skorygowania swojego wniosku poprzeć wycofanie części wniosku lub złożyć stosowną zmianę do wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. działając jako następca prawny Gospodarstwa Rolnego w P., które w dniu ... grudnia 2012 r. zostało zniesione Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych (Dz. U. Nr 262 poz. 1567) wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i wydanie odmownej decyzji dotyczącej przyznania jednolitej płatności obszarowej i niezastosowanie przepisu art. 21 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 umożliwiającego stopniowanie wielkości zmniejszenia płatności, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie przepisów art. 7, 9, 64 § 2, 77 § 1 k.p.a. i nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca podniosła, że organy błędnie zastosowały art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i odmówiły przyznania jednolitej płatności obszarowej uznając, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej przekracza 20 %, podczas gdy sporne działki nr nie były przedmiotem prowadzonej kontroli obszarowej, a zostały wykluczone przez organ na podstawie oświadczenia złożonego przez skarżącego. Ponadto art. 21 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 pozwala na zastosowanie stopniowania wielkości zmniejszenia w zależności od rozmiaru, zasięgu, trwałości i powtarzania się stwierdzonej niezgodności, a całkowite wykluczenie z sytemu pomocy powinno być stosowane wyjątkowo. Skarżący na wniosek organu dobrowolnie wycofał sporne działki z wniosku i wyjaśnił przyczyny ich omyłkowego zgłoszenia. Gdyby wziąć pod uwagę różnicę w powierzchni działek zgłoszonych i nie wycofanych przez skarżącego stwierdzoną przez organ w toku kontroli powierzchni to wynosi ona zaledwie 3,48 ha. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się bezpodstawne. Materialnoprawną podstawę poddanych kontroli sądowoadministracyjnej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) oraz szereg aktów prawa Unii Europejskiej, wymienionych w art. 1 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (JPO) do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej i załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha, 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazane warunki muszą być spełnione łącznie. O istnieniu uprawnień do płatności decyduje faktyczne posiadanie gruntu a nie tytuł prawny do niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2049/11, LEX nr 1146176). Chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gruntu przez wnioskodawcę, nawet wykonywane bez zgody właściciela danego gruntu. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem posiadanie gruntu rolnego winno obejmować w danym roku kalendarzowym okres od dnia złożenia wniosku o płatności – zob. m. in. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 711/11, LEX nr 1244812. Jako moment końcowy wymaganego posiadania wskazuje się natomiast datę 31 sierpnia, jako dzień zakończenia pełnego cyklu produkcyjnego w rolnictwie (trwającego od siewów, przez zabiegi agrotechniczne do zebrania plonów) – zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1086/09, LEX nr 746065. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że pierwszy wniosek strony zawierał istotne błędy w zakresie wskazania powierzchni działek deklarowanych do pomocy finansowej. Nieprawidłowości we wniosku zostały stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Wnioskodawca w dniu ... listopada 2012 r. złożył korektę do wniosku oraz oświadczenie z dnia 29 listopada 2012 r., w którym wyjaśnił, że we wniosku mylnie zgłoszono działki położone w obrębie Y. nr ... o pow. .. ha. Odmawiając przyznania płatności organy obu instancji przyjęły, że wyliczona różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 21,4461 %, co dawało podstawy do nieprzyznania wnioskodawcy pomocy w danym roku kalendarzowym z uwagi na treść art. 58 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Skarżąca nie zgadza się z wykluczeniem z płatności obszaru obejmującego działki nr o łącznej powierzchni 118,93 ha. Nie kwestionuje wyłączenia z płatności powierzchni łącznej 3,48 ha dotyczącej działek ... ustalanej przez organy na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno – gospodarczej. Bezsporne jest także to, że Gospodarstwo Rolne w P. na dzień złożenia wniosku, ani na dzień 31 maja 2012 roku nie było w posiadaniu działek rolnych nr i w roku kalendarzowym 2012 ich rolniczo nie użytkowało. Analiza akt administracyjnych sprawy w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły brak podstaw faktycznych i prawnych do przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich (JPO) na rok 2012, wykluczając z płatności obszar działek nr . Z treści wniosku i dokonanej korekty w dniu 30 listopada 2012 r. wynika, że pomimo przedstawienia organowi oświadczenia z dnia 29 listopada 2012 r. o mylnym zgłoszeniu we wniosku spornych działek wnioskodawca złożoną korektą nie objął działek nr . W okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie zmienił, nie cofnął wniosku w tym zakresie. W samym odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego przyznał, że zadeklarowanie we wniosku działek ... jest wynikiem oczywistego zaniedbania pracownika odpowiedzialnego za wnioski o dopłaty obszarowe. Wpisanie niezgodnych z prawdą danych we wniosku o płatność – w postaci podania wyższej powierzchni działek niż rzeczywista powierzchnia kwalifikowana do płatności – skutkuje daleko idącymi negatywnymi dla wnioskodawcy konsekwencjami. Ich rodzaj uzależniony jest od rozmiarów stwierdzonych uchybień i może polegać albo tylko na pomniejszeniu przyznania płatności, albo na pozbawieniu jej w ogóle, nawet do działek, które się do tego nie kwalifikują, albo nawet do zastosowania sankcji. Organ prawidłowo w tym zakresie zastosował art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE.L. z dnia 2 grudnia 2009 r.), zgodnie z którym: "Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeżeli różnica ta przekracza 50 % rolnika wyklucza się również z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym, a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje obliczona zgodnie z art. 56 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeżeli nie jest możliwe obliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane." Przepis ten stanowi uszczegółowienie normy prawnej zawartej w art. 21 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2007, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, który przewiduje, że w przypadku nieprzestrzegania zasad kwalifikowalności procentowa wielkość zmniejszania jest stopniowana w zależności od rozmiaru, zasięgu, trwałości i powtarzania się stwierdzonej niezgodności, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy na rok kalendarzowy lub na więcej lat. W przypadku wniosku złożonego przez Gospodarstwo Rolne w P. powierzchnia zadeklarowana do płatności wynosiła 693,19 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej 570,78 ha. Różnica wynosiła 122,41 ha, co stanowi 21,4461 %. W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował art. 58 zd. 2 cytowanego rozporządzenia i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2012. Cytowane powyżej normy prawa nie dają organowi uprawnień w zakresie uznaniowości stosowania wykluczenia z płatności w danym roku kalendarzowym ze względu na szczególną sytuację rolnika, co czyni zarzut skargi o niezastosowaniu przez organ art. 21 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 bezzasadnym. W ocenie Sadu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i dopełniły obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tym zakresie w postępowaniu dotyczącym płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Organ nie jest więc zobowiązany do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do gromadzenia materiału dowodowego. Postępowanie w sprawie płatności rolnych jest wszczynane na wniosek (art. 18 ust. 1 ustawy), wobec czego to na wnioskodawcy – dysponencie wniosku – ciąży obowiązek prawidłowego zadeklarowania działek rolnych kwalifikowanych do danej płatności, a wszelkie zaniedbania czy nieprawidłowości prowadzą do przewidzianych przepisami prawa negatywnych konsekwencji, tj. odmowy przyznania płatności, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe, zdaniem Sądu, czyni niezasadnym podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 9, 64 § 2, 77 § 1 kpa. Wobec powyższego Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.