III SA/Po 391/23

Dnia 5 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 roku sprawy ze skargi I. Ż. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 czerwca 2023 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania mapy zasadniczej oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków 1. odrzuca skargę, 2. zwraca skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. I. Ż. (dalej: zainteresowany; skarżący; strona) wystąpił do Starosty [...] [wniosek skierowany drogą elektroniczną do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego ] o "wydanie mapy zasadniczej (...) [oraz] wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków" nieruchomości położonej w miejscowości K. 76, gmina W., nr działki - [...]. Następnie w piśmie z dnia 28 maja 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Starosty (dalej również: Starosta) w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2023 r. o wydanie mapy zasadniczej oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej nr [...] położonej w K. , gmina W.. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2023 r. znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Inspektor wojewódzki) – wydanym na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: p.g.k. – po rozpatrzeniu ponaglenia I. Ż. z dnia 28 maja 2023 r. na bezczynność Starosty , stwierdził, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa oraz zobowiązał Starosta do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia. W dniu 17 czerwca 2023 r. I. Ż. wniósł skargę na postanowienie Inspektora wojewódzkiego z dnia 9 czerwca 2023 r. znak [...], zarzucając naruszenie przepisów o właściwości i błędne uzasadnienie postanowienia – w tym zakresie przedstawił merytoryczne rozważania i wskazał, że jego wniosek spełniał wymogi formalne, gdyż zawierał wszystkie niezbędne informacje i wydania żądanych dokumentów – i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przekazując skargę, Inspektor wojewódzki w piśmie przewodnim z dnia 20 czerwca 2023 r. wyjaśnił, że strona została pouczona, że na przedmiotowe postanowienie nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W wyniku rozpoznania skargi Sąd uznał, że podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego, określonym w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z przepisu tego a contrario wynika, że skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne. W tej ostatniej sytuacji zachodzi podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1139/18, dostępne w bazie orzeczeń dostępnej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia na bezczynność Starosty w sprawie wydania mapy zasadniczej oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków (postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 26 kwietnia 2023 r.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. b p.g.k. [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.] wojewoda wykonuje swoje zadania z zakresu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Przepis art. 6a ust. 2 p.g.k. stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. Z kolei starosta jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej wykonującym zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.k.). Natomiast stosowanie do art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z powyżej przedstawionych przepisów wynika, że właściwy miejscowo inspektor wojewódzki jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej – również w zakresie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (patrz: art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.). Mając na uwadze wyżej przedstawiony zakres skargi, należy zauważyć, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane na skutek ponaglenia wniesionego przez skarżącego, a nie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w jego sprawie. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest zatem domniemana bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektora wojewódzkiego. Zaskarżeniem nie jest też objęta bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę. W konsekwencji nie zachodzą podstawy, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., warunkujące dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1697/22, dostępne jw.). Przede wszystkim jednak trzeba podkreślić, że zakwestionowany akt nie jest postanowieniem kończącym postępowanie ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W tym względzie warto jeszcze wyjaśnić, że zastosowany przez Inspektora wojewódzkiego przepis art. 37 § 6 k.p.a. przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia rozpatrującego ponaglenie. Środek ten służy zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości w załatwianiu sprawy, czyli wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia ponaglenia jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach nadzoru organu wyższego stopnia nad organami niższego stopnia. Postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 k.p.a. nie jest zatem postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, jako że jego celem jest jedynie spowodowanie, aby tego rodzaju rozstrzygnięcie (co do istoty) zostało podjęte w sytuacji, gdy organ administracji pozostaje w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadzi postępowanie, albo też poinformowanie strony, że jej zarzuty w tym zakresie ocenione zostały jako niezasadne. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie jest także postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ na skutek wniesienia ponaglenia nie toczy się żadne nowe postępowanie administracyjne, lecz wspomniane już postępowanie w trybie nadzoru organu wyższego stopnia nad organem niższego stopnia. Poza tym przywołany przepis nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata przedmiotowego postanowienia do wniesienia zażalenia, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (patrz: art. 141 § 1 k.p.a.). Idąc dalej, należy również stwierdzić, że zaskarżonego postanowienia nie można zakwalifikować do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postanowienie wydane na skutek załatwienia ponaglenia nie stwarza bowiem po stronie jego adresata jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków, a tym samym nie można go zaliczyć do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, możliwość poddania postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 6 k.p.a. kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nie wynika także z żadnego przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., a przede wszystkim z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec tego, wniesiona przez I. Ż. skarga jako niedopuszczalna podlegać musiała odrzuceniu bez jej merytorycznego rozpoznania, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Sprawa nie należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Końcowo Sąd wyjaśnia, że Inspektor wojewódzki w zakwestionowanym akcie pouczył stronę, że w stosunku do tego postanowienia nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Z kolei zawarta w uzasadnieniu tego postanowienia informacja o prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) ze swej istoty dotyczyć mogła wyłącznie zwłoki Starosty w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Jak już wspomniano, bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują natomiast możliwości wniesienia skargi na postanowienie wydane w odpowiedzi na ponaglenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Przy tym warto zaznaczyć, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie pozbawia strony uprawnienia do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ niższego stopnia. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga taka może być wniesiona w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a wniesienie takiego ponaglenia realizuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.