III SA/Po 42/16

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...], na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, art. 105 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 70 i 79 ustawy – ordynacja podatkowa, umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku T. J. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Podaniem z dnia 18 czerwca 2015 roku T. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu powyższego żądania wskazał, że wydanie decyzji w sprawie o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu było nieuprawnione, gdyż sprawa powinna być załatwiona w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego została wydana bez podstawy prawnej, gdyż sprawa powinna być załatwiona w innej formie prawnej niż poprzez wydanie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzją z dnia [...] września 2015 roku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzja Starosty [...] nie jest obarczona wadą z art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po 1 stycznia 2010 roku należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, co oznacza konieczność rozstrzygania tych wniosków w formie decyzji administracyjnej. Z art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust.1, art. 67 oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm.) wprost wynika, że w postępowaniach o zwrot opłaty, wszczętych po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych należy wydać decyzję administracyjną. Decyzją dnia [...] listopada 2015 roku, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko poprzedniego prezentowane przez poprzedni skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego. T. J., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 roku, zasądzenie od Starosty [...] na rzecz Skarżącego zwrotu niesłusznie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu (kwot 425 zł), zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność Skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z dominującym poglądem sądów administracyjnych nie można stosować przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) do czynności polegającej na dokonaniu zwrotu opłaty pobranej tytułem wydania karty pojazdu, jeśli czynność pobrania miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2009r., Nr 157, poz. 1241) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takim przypadku stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem sprawę należało załatwić bez wydawania decyzji, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto przed dniem 1 stycznia 2010 roku, w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu nie stosuje się instytucji przedawnienia. Stosowanie zasad prawa podatkowego byłoby niesłuszne skoro przepisy ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku, czyli od dnia 1 stycznia 2010 roku. Przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie obwarowywały czynności zwrotu jakimkolwiek terminem przedawnienia. W konsekwencji nie jest trafny pogląd, że postępowanie o stwierdzenie istnienia nadpłaty i obowiązek dokonania jej zwrotu jest bezprzedmiotowe, bo roszczenie wygasło na skutek przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008r. nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z argumentacji powołanej w uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy, a obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu. Uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie miały zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie miała charakteru podatkowego, gdyż jej celem było zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją był zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie obowiązku uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się więc do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a zatem podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, ale które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Powyższa uchwała z mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz.270) jest wiążąca dla sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie, uznając aktualność zajętego przez NSA stanowiska, jest obowiązany ją respektować. Uwzględnić tutaj trzeba, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała NSA. W odniesieniu do tejże opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydawał za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Odnotować należy, że aktualna treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie. Przedmiotowa opłata nie była i nie jest pobierana w drodze decyzji. W ocenie Sądu kwestia zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinna być rozstrzygana przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie pobierania tej opłaty, a nie w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot takiej nadpłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2012r., sygn. akt. II SA/Gl 163/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II SA/Sz 71/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawach dotyczących zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013r., poz. 885 ze zm. – dalej zwanej u.f.p.). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zawartego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Po 980/11, w którym przyjęto, że zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. podlega regulacji zawartej w art. 79 § 2 i art. 80 § 1 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji Sąd przyjmuje, że prawo do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu nie wygasło po upływie 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest kwestia zaliczania opłaty za kartę pojazdu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których stanowi art. 60 pkt 7 u.f.p. Część judykatury stanęła na stanowisku, że opłatę za kartę pojazdu należy zaliczyć do tej kategorii i o zwrocie należności rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej o stwierdzenie nadpłaty, zgodnie z zasadami działu III Ordynacji podatkowej (np.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Go 915/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012r. sygn. akt I SA/Bd 46/12). W tym nurcie przyjmowane jest także rozbieżnie stanowisko co do rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia roszczenia. Z jednej strony zarysował się pogląd, że roszczenie to przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. W przeważającej jednak mierze uwzględniono brak przepisów przejściowych i zasadę nieretroaktywności prawa, uznając, że termin przedawnienia roszczeń rozpoczął bieg z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli z dniem 1 stycznia 2010r. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt III SA/Po 86/12). Niezależnie od tego znaczna część sądów administracyjnych oceniła, że powołana ustawa o finansach publicznych nie skutkowała zmianą stanu prawnego w stosunku do przedmiotowej opłaty za wydanie karty pojazdu, czy jej zwrotu (wyroki WSA w Opolu z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt 662/11 oraz z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt II SA/Op 11/12, a także wskazane powyżej wyroki WSA w Gliwicach i Szczecinie), uznając, że roszczenie o zwrot opłaty nie uległo przedawnieniu. Sądy te powołały się w tym względzie na zasadę lex retro non agit, zasadę niepogarszania sytuacji prawnej uprawnionego oraz fakt braku trybu decyzyjnego przy pobieraniu opłaty za kartę pojazdu. Uwzględniając powyższe stanowiska, skład orzekający w niniejszej sprawie, przyjął zasadność ostatniego z wymienionych poglądów. W ocenie Sądu brak jest bowiem podstaw do uznania, że art. 60 pkt 7 u.f.p odnosić należy do opłaty za kartę pojazdu. Opłaty pobieranej za wydanie karty pojazdu nie można zaliczyć do niepodatkowej należności o charakterze publiczno-prawnym stanowiącej dochód budżetu jednostki samorządu, o jakiej jest mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Przepis art. 60 u.f.p. czytać należy bowiem łącznie z art. 61 tej ustawy, który przewiduje pobieranie dochodów wskazanych w art. 60 w trybie decyzji administracyjnych. Tymczasem, jak to powyżej już wyjaśniono, obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu nie podlegał i nie podlega konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Stąd zarówno obowiązek uiszczenia, jak i zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, pozostają poza zakresem normowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p. wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przepisie tym jest zatem mowa o sprawach w toku załatwianych przed wejściem w życie tej ustawy w drodze decyzji administracyjnych, a nie w drodze czynności materialno-technicznych. W konsekwencji skoro do pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu nie mają zastosowania przepisy u.f.p. to przepisy tej ustawy nie mogą także odsyłać do odpowiedniego zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej zamieszczone w art. 72 – 80 w sprawach dotyczących zwrotu nienależnie pobranych opłat tego rodzaju. Przyjmując nawet, że opłata pobierana na mocy, zakwestionowanego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. miała cechy należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym to i tak brak jest możliwości zastosowania w postępowaniu mającym za przedmiot zwrot części takiej opłaty uregulowań zawartych w u.f.p. Ustawa ta weszła bowiem w życie z dniem 1 stycznia 2010r., a zatem przepisy art. 60, art. 61 i art. 67 u.f.p. odnieść należy do dochodów pobieranych na podstawie obowiązujących przepisów, a nie w oparciu nieobowiązujący już od wielu lat przepis rozporządzenia wydanego w dodatku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W kwestii oceny prawidłowości ustalenia i pobrania opłat za wydanie karty pojazdu miarodajny winien być zatem stan prawny obowiązujący w dacie pobierania tej opłaty, a nie w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot takiej nadpłaty. W tej kwestii kierować się bowiem należy wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą lex retro non agit, z której wynika zakaz stosowania nowo stanowionych uregulowań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W szczególności dotyczy to zdarzeń, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym podkreśla się, że z wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego oraz wynikającej z art. 7 Konstytucji zasady praworządności nie można wywieść prymatu zasady bezpośredniego działania nowych przepisów wobec zasady dalszego działania przepisów dotychczasowych. Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i 205 §2 tej ustawy.