III SA/Po 439/18

Dnia 5 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Sp. X w W. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 (WRPO 2014+), zwana dalej Komisją Odwoławczą, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] orzekła o nieuwzględnieniu protestu Spółki X, zwanej dalej Skarżącą, od informacji Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, zwanego dalej: DWP. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu [...] września 2017 r. złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (WRPO 2014+) – Działanie 3.1 "Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych", Poddziałanie 3.1.1 "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii" (konkurs nr [...]) projektu Skarżącej pt. "[...]". Pismem z dnia [...] marca 2018 r. po pozytywnej weryfikacji formalnej powyższego wniosku, DWP zawiadomił Skarżącą, że wniosek został poddany ocenie merytorycznej, w wyniku której został oceniony pozytywnie z powodu uzyskania relatywnie wysokiej liczby punktów przyznawanych za poszczególne kryteria wartościujące. Projekt uzyskał łącznie [...] pkt., co stanowi [...]% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania (czyli więcej niż wymagane minimum 60% ogólnej liczby punktów za kryteria merytoryczne wartościujące). Jednocześnie z uwagi na brak wystarczającej ilości środków przeznaczonych na sfinansowanie projektów w ramach konkursu, projekt Skarżącej nie został wybrany do dofinansowania (projekt uzyskał zbyt małą liczbę punktów w kontekście innych złożonych w konkursie projektów). Skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2018 r. protest od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając przeprowadzenie oceny w sposób nieprawidłowy w zakresie kryteriów: Kryterium 11 – "Wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów Programu oraz analiza ich wartości docelowych", zarzucając naruszenie zakresu kryterium poprzez obniżenie kryterium z powodu nie przyczynienia się projektu wnioskodawcy do realizacji wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania, w sytuacji gdy żaden ze wskaźników programowych wybranych do Ram Działania nie był możliwy do wyboru w generatorze wniosku o dofinansowanie, a dodanie nowych wskaźników również było niedozwolone, co z kolei miało wpływ na wynik oceny wniosku i naruszyło podstawowe zasady wyboru projektów dofinansowania, wskazane w ustawie wdrożeniowej, jak również dokumentację konkursową tj. instrukcję wypełniania wniosku. Projekt w zakresie przedmiotowego kryterium otrzymał [...] punkty na 3 możliwe. W odniesieniu do kryterium 12 – "Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych" zdaniem spółki wniosek wraz z załącznikami nie został rozpatrzony wszechstronnie i nie wzięto pod uwagę podjęcia przez spółkę konkretnych działań w celu osiągnięcia przez projekt pozytywnego wpływu na aż cztery zasady horyzontalne, co z kolei miało wpływ na wynik oceny wniosku. Uzasadniając ten element spółka podkreśliła, że we wniosku nie tylko zadeklarowano pozytywny wpływ na poszczególne zasady horyzontalne, ale także wskazano konkretne działania, które miały zostać podjęte w tym celu. Kryterium 13 – "Uzasadnienie realizacji projektu (realizacja inwestycji została poprzedzona odpowiednimi analizami)". Zdaniem spółki wniosek został oceniony nierzetelnie, z błędem co do ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że projekt nie podnosi bezpieczeństwa energetycznego na szczeblu lokalnym; również ocenę niezgodną z opisem kryterium, co miało wpływ na wynik oceny. Komisja oceny projektu stwierdziła, że projekt przyczynia się do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego regionu/kraju, jednak nie podnosi bezpieczeństwa na szczeblu lokalnym. Tymczasem w kryterium nie ma nigdzie wskazania konieczności wpływu projektu na osiągnięcie celów lokalnych, by uznać kryterium za spełnione i uzyskać maksymalną liczbę punktów. Niezależnie od tego spółka zauważyła, że energia produkowana w planowanych elektrowniach będzie rozprowadzana przede wszystkim lokalnie, liniami średniego napięcia - których zasięg jest równy kilku/kilkunastu kilometrom, na potrzeby lokalnych odbiorców. Nadto podnoszenie świadomości społecznej, a także inne aspekty społeczne, na które powołuje się komisja w swojej ocenie, nie stanowią elementu oceny w ramach przedmiotowego kryterium. Kryterium 16 – "Efektywność kosztowa projektu". Zdaniem spółki został naruszony art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie procedury wyboru projektów w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i stronniczy, co mogło mieć wpływ na wynik oceny. Uzasadniając spółka napisała, że w ramach tego kryterium projekt uzyskał [...] pkt na 5 możliwych. W informacji o ocenie merytorycznej wskazano, że punktacja została wyliczona zgodnie ze wzorem, określonym w kryterium. Zdaniem spółki Komisja wraz z oceną nie udostępniła wnioskodawcom informacji, pozwalających na zweryfikowanie poprawności wyliczeń. Nie wskazano na jakich podstawach został określony wzór w kryterium i jakie wskaźniki są decydujące dla jego wyniku. Spółka wniosła o udostępnienie szczegółowych wyliczeń efektywności kosztowych projektów w ramach naboru, pozwalających na weryfikację ich poprawności i ocenę prawidłowości punktacji. Kryterium 18 – "Efektywność technologiczna i ekologiczna przyjętego w projekcie rozwiązania w zakresie produkcji energii (w tym redukcja CO2)". Spółka zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie procedury wyboru projektów w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i stronniczy oraz ocenę kryterium niezgodnie z dokumentacją konkursową i opisem kryterium. Spółka wskazała na argumenty Komisji odnoszące się do bliżej nieokreślonych elektrowni wiatrowych i bliżej niepotwierdzonych lub nieuzasadnionych efektów pracy turbin wiatrowych. Zdaniem spółki eksperci nie podali żadnej podstawy merytorycznej, ani nie odnieśli się do dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę. Odjęto jeden punkt tylko na podstawie typu OZE, jaki jest przedmiotem projektu, bez odniesienia się do samego przedmiotu. Spółka wskazała, że każda infrastruktura - czy OZE, czy jakakolwiek inna - charakteryzuje się efektami, które można uznać za negatywne - w tym czysto subiektywnie pojmowany aspekt wpływu na krajobraz. Każda instalacja jest różna i - zdaniem spółki - Komisja nie jest uprawniona w zakresie oceny tego kryterium do uogólnień, tylko rzetelnego przeanalizowania dokumentacji załączonej do wniosku, w odniesieniu do danego kryterium. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r., wskazanym we wstępie, Komisja Odwoławcza wskazując na art. 58 ustawy wdrożeniowej, nie uwzględniła protestu Skarżącej. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w zakresie kryterium 11 Skarżącej przyznano [...] na 3 możliwe do uzyskania punkty, bowiem żaden z przyjętych przez Skarżącą wskaźników w Projekcie nie wpływa na wartości wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania (liczbę wybudowanych zintegrowanych węzłów przesiadkowych, liczbę zmodernizowanych energetycznie budynków), ponadto Projekt nie zostanie ukończony w 2018 r. Odnośnie kryterium 12 organ stwierdził, że projekt ma jedynie neutralny wpływ w zakresie równości szans i niedyskryminacji ze względu na płeć, wiek, poglądy, pochodzenie, religię, orientację seksualną czy niepełnosprawność oraz z punktu widzenia polityki równouprawnienia płci czy innych zasad – nie oznacza to jednak automatycznie pozytywnego oddziaływania na ww. sfery. Skarżąca otrzymała [...] z 5 możliwych do uzyskania punktów za realizację Kryterium 16, bowiem inwestycja nie podnosi bezpieczeństwa na szczeblu lokalnym oraz projekt nie wpłynie bezpośrednio na ograniczenie ubóstwa energetycznego mieszkańców regionu. Komisja Odwoławcza zważyła, że wprawdzie wniosek uzyskał ponadprzeciętną liczbę punktów z tego tytułu, jednak projekt o charakterze komercyjnym, nie odnoszący się bezpośrednio do gospodarstw domowych nie ma bezpośredniego wpływu na obniżenie ubóstwa energetycznego. Względem pozostałych zgłoszonych projektów zgłoszony przez Skarżącą projekt nie gwarantuje lokalnego bezpieczeństwa energetycznego. Jest to zarazem problem o charakterze społecznym i dotyczy celów społecznych. Skarżąca uzyskała [...] pkt w ramach kryterium 16 na 5 możliwych do uzyskania, na podstawie wzoru (Z/Y)*A, gdzie X oznacza wskaźnik efektywności kosztowej najniższy w grupie złożonych projektów wykorzystujących dane źródło energii, Y – wskaźnik efektywności kosztowej ocenianego projektu wykorzystującego dane źródło energii, A – wagę = 5 pkt. Projekt był oceniany w grupie 9 projektów, co z uwzględnieniem efektywności kosztowej i najniższego wskaźnika efektywności w grupie przełożyło się na [...] pkt w ramach omawianego kryterium. Odnośnie kryterium 18 organ wskazał, że Skarżąca otrzymała [...] z 5 możliwych do uzyskania punktów, bowiem projekt będzie miał negatywny wpływ na środowisko naturalne, człowieka, a także zwierzęta. Elektrownie wiatrowe stanowią przede wszystkim zagrożenie hałasowe oraz innego rodzaju, nadto przyczyniając się do większej śmiertelności ptaków wędrownych oraz powodują modyfikację, a nawet degradację połaci krajobrazu. Wobec istnienia analiz eksperckich wskazujących jednoznacznie negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne – ocena była zasadna. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu Skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1460, zwanej dalej ustawą wdrożeniową), w zw. z pkt 4) Rozdział 3 i Rozdziałem 5 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 w zw. z pkt 2 E Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu tj. Kryteriami Wyboru Projektów (pkt 2 ocena merytoryczna kryterium nr 11 i kryterium nr 16) poprzez dokonanie opisu kryteriów merytorycznych projektu w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, polegający w szczególności na tym, iż: a. w zakresie kryterium nr 11 nie wskazano w opisie kryterium, iż Ramy Wykonania to Ramy Wykonania dla osi priorytetowej nr 3 w zakresie liczby wybudowanych zintegrowanych węzłów przesiadkowych oraz liczby zmodernizowanych energetycznie budynków, a więc skonstruowano opis kryterium nie wskazując przy tym wprost, które docelowe wskaźniki określone dla Programu będą brane pod uwagę podczas oceny, w sytuacji gdy w dokumencie pn. Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2014 - 2020 (dalej WRPO 2014+) w odniesieniu do 3 osi priorytetowej wymieniono inne jeszcze kategorie wskaźników dla 3 osi, w tym wskaźniki: Dodatkowa zdolność wytwarzania energii odnawialnej oraz Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych (str. 109 WRPO 2014+); b. w zakresie kryterium nr 16 poprzez blankietowy opis kryterium i zasad przyznawania w jego ramach punktacji, niepozwalający Wnioskodawcy na weryfikację oceny Organu, a to poprzez wskazanie wzoru bez konkretnych informacji i danych, które w świetle wskazania jedynie punktacji w zakresie przedmiotowego kryterium w Informacji 1 nie mogły zostać w jakikolwiek sposób przez Stronę zweryfikowane; a przez to dokonanie oceny projektu w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania negatywnej dla Skarżącej oceny i nieprzyznania jej dofinansowania; 2. art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z pkt 2 E Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu tj. Kryteriami Wyboru Projektów (pkt 2 ocena merytoryczna kryterium nr 12) poprzez nierzetelną ocenę wniosku Skarżącej tj. z pominięciem zawartych we wniosku informacji wskazujących na pozytywny wpływ projektu na polityki horyzontalne oraz przekroczenie zakresu oceny w ramach kryterium merytorycznego nr 12, a przez to dokonanie oceny merytorycznej projektu Skarżącej w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z dokumentacji konkursowej i uznanie, że: a. projekt Skarżącej ma neutralny wpływ na wdrożenie zasad: równość szans i niedyskryminacja, równouprawnienie płci, partnerstwo i wielopoziomowe zarządzanie, w sytuacji gdy Skarżąca wskazuje we Wniosku konkretne działania, które zamierza podjąć w celu realizacji głównych zasad horyzontalnych; b. Skarżąca zobowiązana była do wskazania istniejących barier i eliminacji ograniczeń w celu wykazania pozytywnego wpływu Projektu na realizację zasad horyzontalnych, w sytuacji, gdy obowiązek taki nie wynika z dokumentacji konkursowej; co miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną Projektu i wynik sprawy. 3. art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z pkt 2 E Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu tj. Kryteriami Wyboru Projektów (pkt 2 ocena merytoryczna kryterium nr 13) poprzez dokonanie oceny kryterium przez pryzmat informacji, których podanie nie było wymagane zgodnie z opisem i zasadami oceny kryterium nr 13, a co za tym idzie dokonanie oceny kryterium nr 13 przy zastosowaniu kryteriów oceny niewynikających z opisu tego kryterium, a więc przeprowadzenie oceny merytorycznej projektu Skarżącej w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z dokumentacji konkursowej i uznanie, że: a. projekt nie uzyskał możliwego poziomu punktacji w zakresie przedmiotowego kryterium z uwagi na fakt, iż nie podnosi bezpieczeństwa energetycznego na szczeblu lokalnym, jak również z uwagi na fakt, iż inwestycja realizuje w ograniczonym stopniu cele społeczne, ze względu na brak bezpośredniego wpływu na zmniejszenie ubóstwa energetycznego mieszkańców gminy i podnoszenie świadomości społecznej w zakresie wykorzystania źródeł energii odnawialnej, w sytuacji, gdy zgodnie z opisem kryterium nr 13, wskazanym w Kryteriach Wyboru Projektów, nie było to podstawa oceny w przedmiotowym zakresie; b. ubóstwo energetyczne odnosi się do gospodarstw domowych, w sytuacji gdy opis definicji nie został wskazany w opisie Kryteriów i nie stanowi jakiejkolwiek legalnej definicji, co może stanowić o tym, iż Organ w Informacji III dokonał nieuprawnionej interpretacji tylko na podtrzymanie wcześniejszej argumentacji, dokonując oceny w sposób niezgodny z naczelnymi zasadami Ustawy Wdrożeniowej w zakresie oceny wniosków; co miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną Projektu i wynik sprawy. 4. art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z pkt 2 E Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu tj. Kryteriami Wyboru Projektów (pkt 2 ocena merytoryczna kryterium nr 18) poprzez zastosowanie przy ocenie kryterium merytorycznego nr 18 kryteriów oceny niewynikających z opisu tego kryterium, a zatem oczekiwanie od Wnioskodawcy podania informacji niewymaganych zgodnie z zasadami oceny tego kryterium, a przez to dokonanie oceny merytorycznej projektu Skarżącej w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z dokumentacji konkursowej i uznanie, że: projekt nie uzyskał możliwego poziomu punktacji w zakresie przedmiotowego kryterium z uwagi na bezpodstawne przyjęcie (niezgodne z dokumentacją załączoną do Wniosku, w tym prawomocnymi i ostatecznymi decyzjami administracyjnymi), iż projekt będzie miał pewien negatywny wpływ na środowisko naturalne, w sytuacji gdy, zgodnie z kryterium nr 18 ocenie podlegał opis zastosowanej technologii, w tym przyczyniających się do osiągnięcia jak najwyższego efektu ekologicznego, tymczasem Organ nie odniósł się w swej ocenie do technologii zastosowanej przez Stronę, a do ogólnie pojętych wiatraków/farm wiatrowych; co miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną Projektu i wynik sprawy 5. art. 46 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 Ustawy Wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a podpunkt II Rozporządzenia ogólnego oraz pkt 1) Rozdziału 4 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 oraz pkt E.2 Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu tj. Kryteriami Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1. poprzez ocenę Wniosku niezgodnie z dokumentacją konkursową co doprowadziło do naruszenia zasady rzetelności przeprowadzanej oceny oraz zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów a przez to do niezapewnienia Skarżącej obiektywnej oceny Projektu dającej się zweryfikować w oparciu o warunki wynikające z dokumentacji konkursowej, co miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną Projektu i wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przedstawienia Skarżącej niespójnego i niekonsekwentnego w ramach przyjętego opisu kryteriów uzasadnienia oceny jej Projektu, a co za tym idzie przyjęcie wobec Skarżącej bezpodstawnej i dowolnej punktacji na etapie oceny merytorycznej Projektu, a w konsekwencji nieprzyznania Skarżącej dofinansowania w ramach Wniosku; polegającą przede wszystkim na: a. dokonaniu oceny projektu z przekroczeniem granic Kryteriów; b. dokonaniu oceny projektu Skarżącej w porównaniu do innych, nieokreślonych projektów konkursu oraz preferowanie określonej grupy projektów (tzw. projektów parasolowych gmin); 6. art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 57 Ustawy Wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny oraz jej niezgodność z Kryteriami Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1. polegający w szczególności na tym, iż: a. Informacja III podnosi zarzuty inne niż wskazane w Informacji I w zakresie kryterium nr 13, co doprowadziło do przekroczenia przez Organ zakresu dokonanej oceny, a przede wszystkim ograniczyło Skarżącej prawo do złożenia środka odwoławczego w zakresie nowych zarzutów podniesionych przez Organ dopiero na etapie rozpatrywania protestu; b. dokonaniu przez Organ ponownej oceny Projektu (Informacja III) na podstawie innej oceny pierwotnej niż Informacja I, albowiem Informacja III (str. 7, akapit 3) w ramach ponownej oceny kryterium nr 12 odnosi się do innej oceny, niż ocena wskazana w Informacji I (cytuje inną ocenę, niż dokonana pierwotnie), a więc w tymże zakresie nie doszło do ponownej oceny Wniosku; c. ocena Projektu wskazuje na dowolną definicję ubóstwa energetycznego odnosząc się do gospodarstw domowych, w sytuacji gdy, opis definicji nie został wskazany w opisie Kryteriów i nie stanowi jakiejkolwiek legalnej definicji, co może stanowić o tym, iż Organ w Informacji III dokonał nieuprawnionej interpretacji tylko na podtrzymanie wcześniejszej argumentacji, dokonując oceny w sposób niezgodny z naczelnymi zasadami Ustawy Wdrożeniowej w zakresie oceny wniosków, co w ocenie Skarżącej miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną Projektu i wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1460), zwanej dalej ustawą wdrożeniową, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W oparciu o dyspozycję art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W ustępie 2 tego przepisu wskazano, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu, co wynika z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. W tym miejscu podnieść należy, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej, którego naruszenie zarzuca strona skarżąca, zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, tak aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Kryteria oceny muszą być znane wnioskodawcom, co służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań, stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności w stosowaniu kryteriów oceny (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17). Dokonując kontroli, w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem i w sposób odpowiadający wskazanym wyżej standardom. Kryteria wyboru projektów zostały zawarte z załączniku – Kryteria Wyboru projektów w ramach działania 3.1, Poddziałanie 3.1.1 do Regulaminu konkursu nr [...]. Kryteria te zostały przyjęte uchwałą Komitetu Monitorującego WRPO 2014+, dużo wcześniej niż ogłoszenie konkursu, a proces ich zatwierdzania odbywał się przy współudziale partnerów społecznych, czy opinii Komisji Europejskiej i Ministerstwa Rozwoju. Zostały one określone w jasny i precyzyjny sposób w Przewodniku po kryteriach wyboru projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach WRPO 2014+, dla 3 osi priorytetowej "Energia", Działanie 3.1 "Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych", Poddziałanie 3.1.1 "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii". Zgodnie z wyjaśnieniem/opisem kryterium nr 11 - Wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów Programu oraz analiza ich wartości docelowych - w ramach kryterium oceniane będzie, czy określone przez wnioskodawcę wskaźniki osiągnięcia celów projektu w pełni opisują charakter projektu i mogą zostać osiągnięte przy danych nakładach i założonym sposobie realizacji projektu (realność osiągnięcia wskaźników). Ocena kryterium będzie uwzględniała skalę, zakres i specyfikę projektu. Ocenie podlegać będzie: - wybór, poprawność, kompletność, wiarygodność wskaźników i ich wpływ na cele określone w WRPO 2014+, - wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania, - planowane zakończenie projektu do roku 2018. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, w ramach dokonanej oceny Komisja Oceny Projektów pozytywnie oceniła projekt w zakresie wyboru, poprawności i kompletności wskaźników WRPO 2014+. Uznano natomiast, że projekt nie przyczynia się do realizacji wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania oraz nie zostanie zakończony w 2018 r., wobec czego przyznano [...] punkt na 3 możliwe do uzyskania. Jak wskazała Komisja Odwoławcza, odnosząc się do podniesionych w proteście zarzutów, obowiązkiem KOP jest ścisłe przestrzeganie i stosowanie kryteriów oceny, a zatem jeżeli w ramach kryterium nr 11 oceny merytorycznej, ocenie podlega wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania, to komisja ma obowiązek ocenić ten wpływ i odzwierciedlić swoją ocenę w liczbie punktów, które przyznaje projektowi w ramach kryterium. Komisja odwoławcza zwróciła także uwagę na to, że kryterium to jest weryfikowane w przypadku wszystkich działań i poddziałań WRPO, co wskazuje, że jego istotą jest premiowanie tych inwestycji, które pozytywnie wpłyną na tzw. Ramy Wykonania w skali całego Programu. Jak wskazano zatem, słusznie KOP w swojej ocenie odniosła się do wskaźników docelowych określonych w WRPO. Jak wynika z powyższego, komisja odwoławcza odniosła się do zarzutów podniesionych w proteście. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia zostały określone w regulaminie konkursu, zatem były znane stronie skarżącej. Zarówno treść kryteriów jak i ich uzasadnienie nie budzą wątpliwości. Ma rację organ, na co wskazano w odpowiedzi na skargę, że zasady oceny merytorycznej dotyczą wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu. Reguły konkursowe były dla wszystkich uczestników takie same od jego ogłoszenia i nie uległy zmianie w trakcie trwania konkursu. Należy ponadto wskazać, że ocena spełnienia poszczególnych kryteriów, w wyniku której KOP przyznaje określoną ilość punktów, nie jest dokonywaniem wykładni zapisów Kryteriów Wyboru Projektów, a kontrolą, czy przedstawiony w konkursie projekt spełnia te kryteria. Jak właściwie oceniła komisja odwoławcza, wnioskodawca miał możliwość sprawdzenia, jakie elementy będą podlegały ocenie, tym samym wiedział, że projekt nie przyczynia się do realizacji wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania, którymi, jak wynika z dokumentacji programowej WRPO, są całkowita kwota certyfikowanych wydatków kwalifikowanych, liczba wybudowanych zintegrowanych węzłów przesiadkowych, liczba zmodernizowanych energetycznie budynków. Strona skarżąca nie kwestionuje, że przedstawiony przez nią projekt nie spełnia w tym zakresie przedmiotowego kryterium, które, co należy podkreślić i na co wskazuje komisja odwoławcza, jest weryfikowane w przypadku wszystkich działań i poddziałań WRPO i którego istotą jest premiowanie tych inwestycji, które pozytywnie wpłyną na tzw. Ramy Wykonania w skali całego Programu. Skarżąca przystępując do konkursu wyraziła akceptację dla obowiązujących zasad. Kryteria te są obowiązkowe dla wszystkich projektodawców i podlegają weryfikacji podczas oceny wniosku. Należy również podkreślić, że w przypadku wątpliwości wnioskodawcy mają możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnień do organizatora konkursu. Należy zatem przyjąć, że KO poprawnie oceniła projekt w ramach kryterium nr 11, obniżając liczbę punktów, z powodu braku przyczyniania się projektu do realizacji wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania oraz niezakończenia projektu w 2018 r. Strona skarżąca zakwestionowała także ocenę projektu dokonaną w ramach kryterium nr 12. Zgodnie z tym kryterium - Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych. - wpływ neutralny – 0 pkt. - pozytywny wpływ na jedną z zasad horyzontalnych – 1 pkt. - pozytywny wpływ na dwie zasady horyzontalne – 2 pkt. - pozytywny wpływ na trzy lub więcej zasad horyzontalnych – 3 pkt., Ocenie, jak wynika z uzasadnienia kryterium, podlegało to, czy projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE. Zakres realizacji zasad horyzontalnych obejmuje: - zrównoważony rozwój, - równość szans i niedyskryminację - równouprawnienie płci, - inne (nie wskazane powyżej). W ramach kryterium sprawdzana jest zgodność projektu z horyzontalnymi zasadami niedyskryminacji i równości szans ze względu na płeć. W szczególności przedmiotem sprawdzenia jest, czy projekt nie ogranicza równego dostępu do zasobów (towarów, usług, infrastruktury) ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. W przypadku osób z niepełnosprawnościami, niedyskryminacyjny charakter projektu oznacza konieczność stosowania zasady uniwersalnego projektowania i racjonalnych usprawnień zapewniających dostępność oraz możliwości korzystania ze wspieranej infrastruktury. Komisja Oceny Projektów oceniła, że projekt będzie oddziaływać w sposób pozytywny na zasadę horyzontalną - zrównoważony rozwój, w związku z czym przyznano [...] punkt na 3 możliwe. Jednocześnie uznając, że wpływ projektu na pozostałe ww. zasady jest neutralny. Komisja odwoławcza, odnosząc się do podniesionego w proteście zarzutu wadliwie dokonanej oceny, wskazała, że z opisu wnioskodawcy wynika, że jest on świadomy potrzeby zachowania zgodności swoich działań w projekcie z zasadami określonymi w politykach horyzontalnych, co jednak – mimo takich deklaracji – nie oznacza automatycznie pozytywnego oddziaływania projektu w każdej ze sfer. Warunkiem koniecznym jest zachowanie neutralności, a jedynie podjęcie konkretnych działań, rzeczywistych rozwiązań na rzecz eliminacji istniejących i zidentyfikowanych barier pozwala na uznanie pozytywnego wpływu i przyznanie punktacji. KOP odnalazła takie elementy w zakresie polityki zrównoważonego rozwoju, gdyż wnioskodawca w wyniku realizacji projektu może osiągnąć realne efekty prośrodowiskowe. Komisja odwoławcza wskazała również, że usuwanie ograniczeń lub barier w zakresie elementów projektu, co do którego nie występują realne potrzeby nie spełnia definicji pozytywnego wpływu projektu na zasady horyzontalne. Komisja stwierdziła, że z dokumentacji wniosku wynika jedynie deklaracja wnioskodawcy, co do braku stosowania jakichkolwiek kryteriów dyskryminacyjnych (w zakresie zasady równości szans i niedyskryminacji oraz zasady równouprawnienia). Przy czym, jak wskazano, niezbędne dla uzyskania dofinansowania jest zachowanie neutralności, natomiast punktacja dotyczy jedynie wpływu pozytywnego. Wynika to z faktu, że zachowania niedyskryminacyjne są wprost wymagane przez prawo; respektowanie go uznać należy za obowiązek wnioskodawcy, realizowany niezależnie od projektu. Wnioskodawca zaś nie przewidział i nie wskazał żadnych konkretnych działań/usprawnień organizacyjnych służących tworzeniu warunków sprzyjających wdrażaniu zasad równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia w praktyce. Komisja wskazała, że wiele proponowanych przez Skarżącą rozwiązań nie jest związanych z działaniami w ramach zakresu projektu na rzecz pozytywnego wpływu na zasady horyzontalne UE, lecz dotyczą ogólnych zasad, np. brak barier ze względu na płeć w dostępie do stanowisk pracy, szkoleń, czy doskonalenia zawodowego. Należy powstrzymać się od sztucznego, wprowadzanego na siłę, elementu pozytywnego wpływu na polityki horyzontalne. W ocenie Sądu, zarówno treść kryterium nr 12 jak i jego uzasadnienie nie budzą żadnych wątpliwości. Zaś projekty, których realizacja jest współfinansowana ze środków unijnych muszą być zgodne ze wskazanymi tam zasadami horyzontalnymi i wynikającymi z tych zasad standardami. Zdaniem Sądu, KO prawidłowo oceniła, dokonując analizy wniosku oraz treści protestu, że liczba przyznanych wnioskodawcy w ramach tego kryterium punktów, jest adekwatna do poziomu, w jakim projekt spełnia przedmiotowe kryterium. Ocena ta nie budzi wątpliwości co do zgodności z opisem kryterium, jak i zasadami ogólnymi wynikającymi z art. 37 ustawy. W ramach ponownej oceny kryterium nr 13 - Uzasadnienie realizacji projektu (realizacja inwestycji została poprzedzona odpowiednimi analizami. Komisja odwołując się do zasad oceny tego kryterium wskazała, że w ramach kryterium nr 13 analizowane będzie przedstawione uzasadnienie potrzeby realizacji projektu, w tym m.in. opis istniejącej konkurencji, zapotrzebowanie na produkt/usługę powstałą w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W ocenie brane pod uwagę będzie, czy projekt stanowi odpowiedź na zidentyfikowane problemy/potrzeby wnioskodawcy, czy planowane działania są adekwatne do potrzeb wnioskodawcy, czy planowane działania umożliwią realizację projektu, czy potrzeby wnioskodawcy wynikają ze szczegółowej analizy, czy wnioskodawca wykazał zapotrzebowanie rynku na produkty/usługi powstałe w wyniku realizacji projektu, czy projekt rozwiązuje w pełni zidentyfikowane problemy. Ocenie podlegać będzie, czy inwestycja przyczyni się do znacznego zwiększenia oszczędności energii, a także będzie przeciwdziałać ubóstwu energetycznemu. Jak uznała komisja, projekt o charakterze komercyjnym, nie odnoszący się bezpośrednio do gospodarstw domowych nie ma bezpośredniego wpływu na obniżenie poziomu ubóstwa energetycznego. Nie ma również gwarancji, że wyprodukowana energia elektryczna w ramach projektu będzie wykorzystywana lokalnie, bowiem trafia do ogólnokrajowej sieci energetycznej i może być sprzedawana zarówno w kraju, jak i poza jego granicami. W kontekście przedstawionych informacji, a także innych projektów, jak oceniła komisja, nie ma podstaw, aby uznać, że inwestycja zaplanowana w projekcie, będzie przeciwdziałać ubóstwu energetycznemu ani nie podnosi bezpieczeństwa na szczeblu lokalnym. Jakkolwiek kryterium to nie jest o charakterze ścisłym, jednak ocena merytoryczna ma charakter ekspercki. Projekt uzyskał ponadprzeciętną ocenę [...] punktów, jednak eksperci zdiagnozowali elementy świadczące o braku możliwości przyznania oceny na poziomie maksymalnym. Definicja ubóstwa energetycznego została wskazana w Instrukcji do sporządzenia studium wykonalności dla wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie, wskazując że składa się na nią trudność w zaspokojeniu podstawowych potrzeb energetycznych w miejscu zamieszkania za rozsądną cenę. Zasadnie zatem stwierdzono, że projekt o charakterze komercyjnym nie ma bezpośredniego wpływu na obniżenie poziomu ubóstwa energetycznego. Ponadto w definicji kryterium wskazano, że elementami podlegającymi ocenie są m.in. zapotrzebowanie na produkt / usługę powstałą w wyniku realizacji przedsięwzięcia, a także rozwiązanie zidentyfikowanego problemu. W ocenie Sądu, komisja dokonując oceny projektu, w zakresie kryterium nr 13, nie naruszyła wynikających z art. 37 ustawy, ww. zasad. Odnośnie kryterium nr 16 tj. "efektywność kosztowa projektu", sąd stoi na stanowisku, że także to kryterium oceniono poprawnie. Zarzut strony dotyczy braku wyjaśnienia sposobu wyliczenia efektywności. Zdaniem skarżącego nieznane są mu dane zmiennej x jako wskaźnika efektywności kosztowej. W ocenie Sądu orzeczenie KO w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim zrozumiały wskazuje na przyjętą metodologię wyliczeń z uwzględnieniem wytycznych dokumentacji konkursowej, a nadto poszczególne wyliczenia matematyczne. Wyjaśniono, co jest odnośnikiem poszczególnych danych wzoru i jakich danych liczbowych użyto. Odnosząc się do uzasadnienia kryterium uzupełniająco podano, że promowane są projekty, które przy najmniejszej zaangażowanej kwocie środków UE przynoszą największy efekt rzeczowy – wyższą moc zainstalowaną za niższą kwotę. Skoro Skarżąca nie zdołała wykazać braku należytego umotywowania rozstrzygnięcia, to nie może podważać zasadności opinii ekspertów, w tym wyboru czy oceny grupy złożonych projektów. Nieujawnienie ich w rozstrzygnięciu KO nie dowodzi wadliwości rozstrzygnięcia i nieprawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, bowiem nie mieści się w modelu kontroli wyznaczonej przez art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 par. 3 P.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 oraz z 2016 r. poz. 34). W zakresie kryterium 18 organ zasadnie wskazał, że nie podważa przejścia projektu przez procedurę środowiskową, jednak zagrożenia płynące ze strony elektrowni wiatrowych, w tym projektu Skarżącej, są znaczące. Ocena ma charakter ekspercki. Komisja odwoławcza przeanalizowała dokumentację aplikacyjną, treść list sprawdzających ekspertów oraz wskazała przykładowe ekspertyzy eksperckie pokazujące negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych na środowisko (m.in. śmiertelność ptaków) i zdrowie ludzi. Zarazem Skarżącej przyznano wysoką ocenę ([...] z 5 możliwych do uzyskania punktów) uwzględniającą ekologiczny charakter źródła energii. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. Sąd mając na uwadze dopuszczalne w tego rodzaju sprawach ramy kontroli, po przeanalizowaniu akt sprawy, nie znalazł podstaw do uznania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający obowiązujące prawo, tym samym uznając, że organ zasadnie ocenił, że projekt nie mógł w ramach objętych protestem i skargą kryteriów otrzymać większej, aniżeli otrzymał punktacji. Stanowisko organu zostało przy tym uzasadnione w prawidłowy i wyczerpujący sposób. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.