III SA/Po 44/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa K. z dnia nr w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa K. z dnia r. znak ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 12 grudnia 2007 roku do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanego w dalszej części uzasadnienia Prezesem KRUS) wpłynął wniosek Z. o umorzenie odsetek od zaległych nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne ze względu na ciężką sytuacją finansową i osobistą. Z. dołączył do wniosku protokoły strat za lata 2000, 2001, 2003, 2005, 2006. Decyzją Prezes KRUS odmówił umorzenia należnych odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu decyzji podał, iż zgodnie z art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. – dalej zwanej u.u.s.r.) Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Prezes KRUS nie stwierdził jednak istnienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. Organ podkreślił, iż inni rolnicy zamieszkali w tej samej gminie, pomimo posiadania gospodarstw o znacznie mniejszym potencjale zdołali opłacać składki na ubezpieczenie społeczne. Prezes KRUS nie uwzględnił również argumentów, jakoby podstawą umorzenia odsetek miały być straty skarżącego poniesione w związku z występującym zjawiskiem suszy lub podtopienia, albowiem okoliczności te były już wcześniej uwzględniane przy umorzeniu składek za 3 i 4 kwartał 2006 roku oraz przy warunkowym umorzeniu części należnych odsetek, którą to ulgę wnioskodawca utracił na skutek nie dopełnienia warunków pod rygorem których nastąpiło umorzenie. Decyzją, wydaną na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes KRUS umorzył część odsetek. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że wprawdzie wnioskodawcy przyznana została ulga w postaci umorzenia 30 % należnych odsetek z tytułu nieuiszczonych składek pod warunkiem spłaty do dnia 30 kwietnia 2006 roku zadłużenia w wysokości ... zł, jednakże skutki suszy mającej miejsce w 2006 roku mogły uniemożliwić zobowiązanemu dotrzymanie warunku określonego w decyzji. W związku z powyższym postanowił o przywróceniu uprzednio przyznanej ulgi i umorzył odsetki w wysokości ... zł. Pismem z dnia 26 marca 2008 roku Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Powołał się w niej ponownie na trudną sytuację majątkową i osobistą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2008 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezes KRUS w swej decyzji dopuścił się rażącego naruszenia reguł orzekania poprzez wydanie rozstrzygnięcia spoza katalogu rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Bez wcześniejszego uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części nie mógł bowiem orzekać co do istoty sprawy, to zaś, w ocenie Sądu, stanowiło wystarczającą przyczynę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzją Prezes KRUS, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., uchylił decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek w kwocie ... zł i w tym zakresie orzekł o umorzeniu odsetek. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS stwierdził, iż mająca miejsce w 2006 roku susza mogła uniemożliwić zobowiązanemu wypełnienie warunków, pod rygorem spełniania których organ wydał decyzję w przedmiocie warunkowego umorzenia części odsetek. Stąd też przywrócił wcześniej utraconą ulgę poprzez umorzenie odsetek (30 %) . Wskazał też, że inni rolnicy posiadający gospodarstwa w tej samej – co Z. – gminie, pomimo mniejszych powierzchni użytków rolnych oraz prowadzenia działalności rolniczej w takich samych warunkach gospodarczych byli w stanie opłacać należne składki na ubezpieczenie społeczne. Prezes KRUS podkreślił również, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie ubezpiecza majątku rolnika, tylko samego rolnika od ściśle określonych okoliczności i zdarzeń. Według organu podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności nie uzasadniają umarzenia całości należnych odsetek. W szczególności Prezes KRUS podniósł, że Z. ma znaczny majątek w postaci gospodarstwa rolnego, z którego uzyskuje przychody, a ponadto z ARiMR otrzymał płatności do gruntów rolnych: za 2006 rok ... zł, a za 2007 rok ... zł. Pismem z dnia 2 stycznia 2009 roku Z. wniósł skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyznana ulga w postaci umorzenia części odsetek jest zbyt niska w porównaniu ze stratami jakie poniósł na skutek klęsk w latach 2000, 2001, 2003, 2005, 2006 i 2008. Zdaniem Z. KRUS uchyla się od wykonania wyroku WSA w Warszawie. Do skargi załączono między innymi kserokopię protokołu z oszacowania szkód spowodowanych suszą w 2008 roku. Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentację zaprezentowaną już wcześniej w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sądu uznał, że skarga okazała się uzasadniona. Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do rozstrzygania sprawy merytorycznie, tj. w sposób załatwiający sprawę administracyjną co do jej istoty, albowiem o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w konsekwencji oznacza, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w kwestii umorzenia należności składkowych (odsetek) należy do Prezesa KRUS. To on bowiem zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 u.u.s.r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 41 a ust. 1 u.u.s.r., zgodnie z którym Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik ma kompetencję do umarzania – na wniosek zainteresowanego – w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego. Zgodnie z definicją ustawową, o której mowa w art. 6 pkt 13 b u.u.s.r. przez należności z tytułu składek rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z treści powołanego wyżej art. 41 a ust. 1 u.u.s.r. wynika, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma charakter uznaniowy. W takich przypadkach organ rozpatrujący sprawę ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, w zależności od indywidualnego spojrzenia na sprawę i stwierdzenia istnienia, bądź nieistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności składkowych. Trzeba podkreślić, iż rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego (zobacz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 939/05, LEX nr 192082). Musi ono być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przy jednoczesnym zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz spełnieniu przez decyzję wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, winien uczynić w pełni zadość obowiązkowi określonemu w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w art. 80 k.p.a. Dopiero bowiem szczegółowe i precyzyjne określenie okoliczności faktycznych sprawy może doprowadzić do wydania przez organ prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie niedostatecznie wyjaśnił okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy. Z. składając wniosek o umorzenie zaległości z tytułu niezapłaconych odsetek powoływał się na trudną sytuację majątkową i osobistą. Według Sądu sytuacja materialna zobowiązanego do uiszczania składek na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu zainteresowanego, o której mowa w art. 41 a ust. 1 u.u.s.r. Zatem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązkiem Prezesa KRUS było dokładne ustalenie sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, przy czym analiza stanu majątkowego winna być przeprowadzona w sposób umożliwiający określenie wysokości osiąganych przez skarżącego i osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo dochodów, ponoszonych wydatków niezbędnych dla egzystencji wyżej wymienionych osób i ciążących na nich zobowiązań (zobacz m. in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Ki 57/09). W rozpoznawanej sprawie organ obowiązku tego nie wypełnił. Ograniczył się w zasadzie do przeprowadzenia wizytacji gospodarstwa skarżącego oraz ustalenia wysokości otrzymanych płatności do gruntów w 2006 i 2007 roku. Nie sposób również ustalić w jakim zakresie Prezes KRUS wziął pod uwagę, podnoszoną przez skarżącego i potwierdzoną protokołami, wartość strat poniesionych w gospodarstwie w związku z suszą czy podtopieniem. Z protokołu wizytacji wynika, iż skarżący mieszka u brata, zatem na ocenę sytuacji majątkowej może mieć również wpływ ustalenie, czy skarżący prowadzi wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Organ nie wyjaśnił także jakiej wielkości były koszty postępowania prowadzonego w związku ze śmiercią córki zainteresowanego oraz czy mogły mieć one realny wpływ na sytuację materialną skarżącego. Zdaniem Sądu brak środków finansowych, czy też trudna sytuacja materialna pozwala na uznanie, iż istnieje po stronie wnioskodawcy ważny interes w umorzeniu należności składkowych. Jednakże dopiero prawidłowe i kompletne ustalenie stanu faktycznego umożliwia organowi podjęcie trafnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Szczegółowych ustaleń co do stanu majątkowego skarżącego Prezes KRUS jednak nie poczynił. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji nie spełnia też wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, szczególnie w przypadkach odmowy przez organ w całości lub części umorzenia należności rozstrzygnięcie organu winno bowiem być przekonywujące i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie budziło wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały w sposób gruntowny rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Według składu orzekającego w przedmiotowej sprawie brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie zasad konstrukcji uzasadnienia faktycznego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem stwierdzić, iż wadliwość postępowania administracyjnego polegająca na braku wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawiła, iż niemożliwe stało się prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego w zakresie umorzenia całości odsetek od nieuiszczonych składek. Z kolei wadliwość uzasadnienia decyzji uznaniowej wyłącza możliwość dokonania oceny, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia, organ dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez Prezesa KRUS. Ustawodawca w sposób jednoznaczny nałożył na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu bez znaczenia pozostaje tutaj fakt, iż Z. miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, albowiem ta została wyeliminowana z obrotu na skutek stwierdzenia jej nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2008 r. W konsekwencji Prezes KRUS zobowiązany był ponownie rozpoznać sprawę przechodząc przez fazę postępowania wyjaśniającego i jurysdykcyjnego, przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących zasad postępowania. Naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociażby z tego względu, iż skarżącego pozbawiono możliwości złożenia protokołu z oszacowania strat poniesionych w wyniku suszy w 2008 roku (załącznik do skargi), co mogło mieć wpływ na ocenę jego sytuacji materialnej i możliwości płatniczych (zobacz wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1666/06, LEX nr 328559). Sąd zauważa również, iż Prezes KRUS w decyzji z ..., pomimo uchylenia w części decyzji z dnia ... r. i orzeczenia co do istoty, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Należy też zwrócić uwagę na to, że decyzję z dnia ... z upoważnienia Prezesa KRUS wz. Kierownika Placówki Terenowej podpisała .... W aktach administracyjnych brak jednak upoważnienia dla wyżej wymienionej do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. poza wskazanym już wcześniej w uzasadnieniu wyroku stanowiskiem w zakresie konieczności dokonania przez Prezesa KRUS pełnych ustaleń co do wysokości dochodów, wydatków, należności i zobowiązań skarżącego przy uwzględnieniu jego sytuacji rodzinnej, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego i pełnego przedstawienia toku rozumowania organu wydającego decyzję w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152, orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. /-/M. Górecka /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska