III SA/Po 45/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant : sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/T. M. Geremek /-/B. Koś Decyzją nr [...] z dnia [...] Zastępca Naczelnika Wójta Miasta i Gminy w O. orzekł – na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ) – o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7.85 ha położonego w B. gm. O. ( Kw nr [...], [...], [...], wykaz [...] dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] ) stanowiącego własność M.B. - w całości wraz z budynkami. Działka nr [...] oraz lokal mieszkalny wraz z pomieszczeniami gospodarczymi zostały jej jednocześnie przydzielone do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. Pismem z dnia [...].02.1978 r. M.B. wystąpiła o przekazanie powyższego gospodarstwa na własność państwa w zamian za świadczenia przewidziane ustawą z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 32, poz. 140 ). Decyzją nr [...] z dnia [...] Naczelnik Miasta i Gminy w O. orzekł – na podstawie art. 52 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. Nr 32 poz. 140) o przejęciu na własność i posiadanie państwa przedmiotowej nieruchomości z ustanowieniem prawa M.B. do bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego –działki nr [...]. Pismem z dnia [...].01.1993 r. R.B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z [...] z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Według wnioskodawczyni sporne gospodarstwo nie mogło zostać przekazane skutecznie na rzecz państwa w sytuacji gdy następca prawny jego właściciela - czyli R.B. jako wnuczka M.B.– chciała je przejąć we władanie. Wojewoda K. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił – na podstawie art. 156 i 157 § 3 kpa - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. W jego ocenie nie zachodziły bowiem żadne przesłanki z art. 156 § 1 kpa, albowiem jedyny zstępnym B. M.– J.B. ( syn ) - nie spełniał warunków do uznania go w myśl przepisu art. 75 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin za następcę prawnego ze względu na inwalidztwo II grupy. Przejęcie gospodarstwa przez państwo nastąpiło zatem nie wbrew woli uprawnionego następcy, a z powodu jego braku. Po rozpatrzeniu odwołania R.B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako organem niewłaściwym do stwierdzenia nieważności spornej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. Jako organ właściwy wskazano przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło decyzją nr [...] z dnia [...]. stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż w art. 75 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. Nr 32 poz. 140) za następcę prawnego uznano zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa posiadających kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którzy nie przekroczyli 55 roku życia i nie są inwalidami I lub II grupy. Z tego względu syn M.B. będący inwalidą II grupy, nie mógł zostać uznany za następcę w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy, natomiast R.B. w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji miała zaledwie 12 lat i ze względu na swój wiek nie mogła mieć kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Poza tym decydujące znaczenie w przedmiocie przekazania danego gospodarstwa miała wyłącznie wola samego właściciela, a nie jego następcy prawnego. Wobec tego należało uznać, iż badana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Po rozpatrzeniu wniosku R.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości zajęte wcześniej stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.B. wniosła o uchylenie obu orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, określonych jako "decyzje krzywdzące dla niej". Podniosła m. in., iż po śmierci syna J.B. (a jej ojca) w 1981 r. M.B. oczekiwała pomocy od swojej wnuczki ( skarżącej ), zapisując jej w testamencie użytkowane przez nią budynki. Powołała się również na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dziedziczenia gospodarstw rolnych, zakładające dziedziczenie gospodarstwa również przez wnuki spadkodawcy. Zaskarżone decyzje SKO mają być z tego powodu niezgodne z uregulowaniami Kodeksu cywilnego oraz stanowić podstawę do naprawienia szkody na zasadzie art. 417¹ § 2 tego aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnośnie kwestii dziedziczenia gospodarstw rolnych wskazał, iż w momencie otwarcia spadku po M.B. w jego skład nie wchodziło już przedmiotowe gospodarstwo, wobec czego regulacje Kodeksu cywilnego nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...].04.1978 r. z powodu rażącego naruszenia prawa – przesłanki określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie to zostało wydane zgodnie z uregulowaniami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 32, poz. 140 ). Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 4 tego aktu prawnego właściciel danego gospodarstwa rolnego mógł przekazać je za emeryturę w określonej wysokości swojemu następcy prawnemu ( w drodze pisemnej umowy ), bądź też na rzecz Skarbu Państwa ( w drodze decyzji naczelnika gminy ). W przypadku braku następców, bądź też w sytuacji gdy nie spełniali oni warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, albo odmówili jego przyjęcia dane gospodarstwo na wniosek rolnika przejmowało państwo ( art. 45 ustawy ). Za podmioty uprawnione do występowania w roli następców uznano z kolei wyłącznie zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika posiadających kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którzy nie przekroczyli 55 roku życia i nie są inwalidami I lub II grupy. W przypadku braku takich osób następcą mógł być również współwłaściciel gospodarstwa spełniający powyższe warunki ( art. 75 ust. 1 pkt. 2 ustawy ). Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, iż oboje zstępni właścicielki gospodarstwa M.B. – jej syn J. oraz wnuczka R. ( strona skarżąca ) - nie mogli zostać uznani w momencie podejmowania przez Naczelnika Miasta i Gminy O. kwestionowanej decyzji za następców w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt. 2 ustawy. J.B. był bowiem inwalidą II grupy, a R.B. nie była osobą pełnoletnią ( miała 12 lat ). Należy w tym miejscu podkreślić, iż sama ustawa z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie precyzowała bliżej warunku posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, któremu powinien odpowiadać następca, ani nie zawierała delegacji upoważniającej inny organ do uczynienia tego, wobec czego trzeba przyjąć, iż treść tego warunku winna odpowiadać pojęciu kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, jakimi według art. 160 § 1 Kodeksu cywilnego ( w jego brzmieniu pierwotnym, jak i po nowelizacji ustawą z dnia 26.03.1982 r. – Dz. U. Nr 11, poz. 81 ) powinien legitymować się nabywca nieruchomości rolnej lub jej części, a więc pojęciu określonemu bliżej w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.11.1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych ( t. j. - Dz. U. Nr 31 z 1972 r., poz. 215 ze zm. ), uznającym za dowód stwierdzający posiadanie odpowiednich kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę nieruchomości rolnej świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. Wykładnia taka spełnia postulat nadawania jednakowego znaczenia takim samym pojęciom użytym w różnych aktach prawnych. Należy też wskazać ponadto, iż zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 31.07.1979 r. ( III CZP 41/79 ) dodatkowy warunek dla osoby chcącej stać się następcą rolnika wprowadzał § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.12.1977 w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 37 z 1977 r., poz. 166 ), mówiący o wymogu dawania faktycznej gwarancji należytego prowadzenia danego gospodarstwa rolnego. Założenie takie odpowiada bowiem intencji samej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zmierzającej przecież do tego, aby gospodarstwa rolne były przekazywane osobom dającym rękojmię kontynuowania i podnoszenia produkcji rolnej oraz unowocześniania metod gospodarowania ( zob. też uchwała 7 sędziów SN z 21.10.1982 r., III CZP 30/82, OSNC 1983/1/3 ). Ze względu na te okoliczności nie może ulegać żadnych wątpliwości, iż skarżąca R.B. ze względu na zbyt niski wiek nie mogła mieć kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego ( w postaci ukończenia odpowiedniej szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego ), jak też nie dawała gwarancji należytego prowadzenia spornego gospodarstwa rolnego. Nawet zatem w przypadku wyrażenia przez M.B. chęci przekazania swojego gospodarstwa synowi, bądź też wnuczce ( co nie miało jednak miejsca ) nie byliby oni podmiotami zdolnymi do przejęcia jego własności w trybie określonym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Poza tym decydujące znaczenie w kwestii przekazania danego gospodarstwa miała wyłącznie wola samego właściciela, a nie jego następcy. Z tego powodu należało uznać, iż badana decyzja nie naruszała przepisów ustawy z 27 października 1977 roku w zarzucanym zakresie. Bez znaczenia dla oceny legalności spornej decyzji pozostawały natomiast uregulowania zawarte w Kodeksie cywilnym i dotyczące dziedziczenia gospodarstw rolnych. Decyzja naczelnika gminy o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz państwa wywierała bowiem bezpośrednie skutki również w sferze prawa cywilnego, polegające na wygaśnięciu prawa własności gospodarstwa rolnego ( nieruchomości ) po stronie przekazującego oraz powstaniu tego prawa na rzecz Skarbu Państwa. Ten ostatni podmiot stawał się zatem wyłącznie uprawniony do korzystania z rzeczy, jak i do rozporządzania nią ( zob. m. in. uchwała SN z 21.09.1984 r., III CZP 53/84, OSNC 1985/5-6/64 ). Oznacza to, iż w momencie śmierci M.B. nie była właścicielką spornej nieruchomości, wobec czego nie mogła ona wchodzić w skład masy spadkowej i podlegać dziedziczeniu na zasadach prawa cywilnego. Sąd uznał wobec tego, iż kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa ), co nie zwalniało jednak Samorządowego Kolegium Odwoławczego od konieczności zbadania z urzędu istnienia innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości istnienie po stronie organów administracji obowiązku polegającego na nakazie wyeliminowania danej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w sytuacji stwierdzenia, iż jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną. W szczególności należało zdaniem Sądu rozważyć, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] z dnia [...] nie dotyczyła w istocie sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną ( art. 156 § 1 pkt. 3 kpa ). Ten rodzaj wadliwości danej decyzji występuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość taka będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym ( lub jego brakiem ) lub obowiązkami określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji ( brak ich nabycia ) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W ocenie istnienia tożsamości sprawy organ administracji może badać stan faktyczny, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 746-748; wyrok NSA z 29.04.1998r., IV S.A. 1061/96, LEX nr 45166 ). W przedmiotowej sprawie o przejściu na własność państwa gospodarstwa rolnego M.B. orzekł pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...] Zastępca Naczelnika Wójta Miasta i Gminy w O. działając przy tym na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i opłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ). Na skutek wydania tego aktu administracyjnego doszło do przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7.85 ha położonego w B. gm. O. ( Kw nr [...],[...],[...], wykaz [...] dz. nr[...],[...],[...],[...],[...] ) w całości. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika przy tym, iż orzeczenie to zostało skutecznie zakwestionowane przez samą M.B. w przewidzianym prawem trybie odwoławczym, wskazanym prawidłowo w pouczeniu decyzji. Skoro decyzja ta została doręczona M.B. (o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia 17 września 1977 roku znajdujące się w aktach administracyjnych) i nie doprowadziła ona do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w ramach dopuszczalnego trybu odwoławczego należało przyjąć, iż orzeczenie to stało się ostateczne i wywołało określone skutki prawne, m. in. w zakresie przejścia prawa własności spornego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Z pisma M.B. z 07.12.1977 r. wynika wprawdzie, iż chciała ona cofnąć wniosek o przekazanie gospodarstwa państwu za odpowiednie świadczenia pieniężne, jednakże z akt administracyjnych nie wynika, czy decyzja Zastępcy Naczelnika Wójta Miasta i Gminy w O. z dnia [...] była wzruszana w trybie określonym obecnie w art. 154 kpa lub 155 kpa ( dopuszczającym możliwość zmiany czy uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej ) i z jakim skutkiem. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w polskiej procedurze administracyjnej nie jest znana instytucja "uzupełniającej" decyzji wydawanej w nowym postępowaniu rozpoznawczym w stosunku do postępowania w którym zapadło zasadnicze, pierwotne rozstrzygnięcie. Wszelkie wady pierwotnego rozstrzygnięcia, które stało się ostateczne, mogą być naprawiane wyłącznie w nadzwyczajnych trybach przewidzianych w kpa ( zmiana, uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności, bądź też wznowienie postępowania ). Nowe orzeczenia merytoryczne mogą natomiast zapaść wyłącznie po kasacji orzeczenia wadliwego – w przeciwnym razie zawsze nastąpi stan przewidziany w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa ( zob. m. in. wyrok NSA z 24.02.1999r., I SA/Gd 408/97, LEX nr 40844 ). Z tego względu żądanie wydania przez ten sam organ kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną i prawomocną ( pozostającą w obiegu prawnym ) należy uznać za całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne ( m. in. wyrok NSA z 08.02.1999r., IV S.A. 178/97, LEX nr 48687 ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dokonać analizy i oceny czy decyzja nr [...] z dnia [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. orzekająca o przejęciu na własność i posiadanie państwa spornej nieruchomości z ustanowieniem prawa M.B. do bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego – działki nr [...] ( wydana na jej ponowny wniosek z dnia 14.02.1978 r. ) dotyczyła tego samego podmiotu oraz przedmiotu co wcześniejsze orzeczenie tego organu z dnia 16.09.1977 r. przy uwzględnieniu, że istotą obu decyzji było przesądzenie o przejściu na własność państwa gospodarstwa rolnego należącego do M.B. w zamian za określone świadczenia o charakterze emerytalnym. Zawarty w aktach administracyjnych materiał dowodowy wskazuje, że w obu wypadkach chodziło o to samo gospodarstwo i osobę wnioskującą o jego przekazanie na rzecz państwa. Oba orzeczenia zostały wprawdzie wydane na podstawie innych aktów prawnych, co w ocenie Sądu wymaga ustalenia czy pomimo formalnej zmiany przepisów prawnych obowiązujących w zakresie przekazywania gospodarstw rolnych państwu za odpowiednie świadczenie, doszło do takiej istotnej zmiany zasad takiego przekazywania, które obligowały Naczelnika Miasta i Gminy w O. wydającego decyzję w dniu [...] do dokonywania dodatkowych ustaleń faktycznych w sprawie, czy też nie. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie wskazuje aby takie nowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego były dokonywane na potrzeby drugiej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie można wykluczyć, iż decyzje z dnia [...] i [...] . mogły dotyczyć w istocie tej samej sprawy – przejścia prawa własności [...] związanego ze spornym gospodarstwem na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było do wnikliwego rozpatrzenia, czy kwestionowane przez skarżącą orzeczenie Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] nie było obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Zaniechanie w tym zakresie winno skutkować stwierdzeniem, iż organ administracji dokonał naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z tego względu orzeczono na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) jak w punkcie I wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/M. Bejgerowska /-/T. Geremek /-/B. Koś EW