III SA/Po 450/15

Dnia 29 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi M.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. M.S., zamieszkały w P., zwany dalej skarżącym, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. o umorzenie należności z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...], a także o zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Do wniosku załączył szereg dokumentów, w tym m.in. wyniki badań radiologicznych, zawiadomienie o zmianie opłat – czynszu, opłaty za energię elektryczną, fakturę za leki czy zaświadczenia od lekarzy oraz obliczenie wysokości emerytury. Ponadto skarżący wskazał, że grozi mu zawał, nie może podjąć żadnej pracy i nie jest w stanie opłacić składek. Żona i syn pozostają bez pracy, na utrzymaniu skarżącego – stąd wniosek o umorzenie należności w kwocie [...] zł i wstrzymanie egzekucji. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. skarżący podniósł dodatkowo, iż żona i syn pozostają bez pracy (dorywczej czy stałej) i żyją za ok. [...] zł miesięcznie na osobę. W razie umorzenia odsetek skarżący zwracił się z propozycją rozłożenia kwoty [...] zł na [...] rat. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zwanej dalej: "u.s.u.s."), § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) i art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, odmówił skarżącemu umorzenia odsetek naliczonych na dzień [...] września 2014 r. w kwocie [...] zł od składek na ubezpieczenie społeczne za wskazany okres w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności sprawy nie potwierdzają braku majątku. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne, a ponadto jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości, zatem istnieją składniki majątkowe mogące stanowić podstawę zaspokojenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że po potrąceniach ze świadczenia emerytalnego skarżącemu pozostaje kwota [...] zł. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i synem, którzy pracują dorywczo (uzyskiwany dochód to ok. [...] zł). Stałe wydatki związane z utrzymaniem to kwoty: [...] zł – energia elektryczna, [...] – czynsz, [...] – leki, [...] – środki czystości. Skarżącemu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w P., nadto jest współwłaścicielem nieruchomości w T.. Koszty utrzymania wynoszą zatem ok. [...] zł, co w związku z wysokością źródła utrzymania prowadzi do wniosku, że kwota pozostająca do dyspozycji pozwala na zaspokojenie w ograniczonym zakresie potrzeb rodziny dłużnika. Wprawdzie obecnie żona i syn skarżącego nie pracują, jednak podejmują prace dorywcze – działania w celu pozyskania środków na utrzymanie. Organ podkreślił, iż jedynie trwała niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny jest przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek. Nadto należności z tytułu nieuregulowanych składek są zabezpieczone hipoteką na nieruchomości skarżącego. Organ w związku ze świadczeniem emerytalnym wypłacanym niezależnie od stanu zdrowia skarżącego nie dopatrzył się również spełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Organ wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą także w określonym czasie pomimo powoływania się obecnie na niezdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy – wprawdzie nie osobiście, ale jako organizator, zatem zachował potencjalną zdolność do wykonywania i organizowania prac, a co za tym idzie – uzyskiwania dochodów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący podniósł, iż jest po operacji – endoprotezy – i ma wstawione stendy. Zły stan zdrowia, brak gotówki i jak stwierdził brak kontaktów – został wyeliminowany przez wiek, wskazują na zasadność wniosku o umorzenie przedmiotowej należności. Skarżący podkreślił, że jego wniosek dotyczył jedynie odsetek i wskazywał na treść art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Skarżący wniósł o wnikliwe zapoznanie się z uchwałami Sądu Najwyższego. Do wniosku skarżący załączył karty informacyjne ze szpitala. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący wniósł o rozpatrzenie zasadności przedawnienia, wskazując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 1998 r. (sygn. akt K 10/98) oraz orzeczenie SN z dnia 22 września 2004 r. (sygn. akt II UK 448/03). Do wniosku skarżący załączył kserokopie artykułów prasowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że odnośnie przedawnienia – kwestia ta była przedmiotem oceny sądu w zw. z odwołaniem od decyzji określającej wysokość zadłużenia. Wydana decyzja odpowiada również wymogom przewidzianym przez K.p.a. Organ dokonał ponownej analizy stanu faktycznego, podzielając ustalenia zawarte w decyzji I instancji. Ponadto organ wskazał, że przedstawiona przez skarżącego sytuacja może budzić wątpliwości, bowiem syn skarżącego, który jest osobą w wieku aktywności zawodowej, bez przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia nie podejmuje stałej pracy i nie wykazano, by aktywnie poszukiwał zatrudnienia poprzez zarejestrowanie jako osoba bezrobotna. Nadto należy wziąć pod uwagę sytuację finansową skarżącego z uwzględnieniem zasobności majątkowej, bowiem na sytuację materialną rodziny wpływa także stan posiadanych nieruchomości – skarżącemu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz ½ budynku mieszkalnego w T.. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i uwzględnienie wniosku, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zawieszenie toczącego się postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że odnośnie nieruchomości w T. toczy się aktualnie postępowanie sądowe, a jego prawo własności jest sporne – sprawa trwa już ok. 20 lat; nigdy nie dysponował tą nieruchomością. Mieszkanie w P. służy zaspokojeniu potrzeb bytowych skarżącego i jego rodziny, a w przypadku egzekucji z tej nieruchomości zostaną bezdomni. Ponadto skarżący podniósł, że składki oraz odsetki od nich za lata [...] uległo przedawnieniu. W ocenie skarżącego nic nie stoi na przeszkodzie umorzenia wyłącznie samych odsetek. Skarżący do skargi załączył wyroki SN, WSA i NSA, które w jego ocenie wskazują uzasadniają stanowisko zawarte w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący podniósł, że jego należności wobec ZUS uległy przedawnieniu z dniem [...] maja 2007 r. Skarżący wielokrotnie zwracał się z wnioskami o umorzenie, jednak nie zostały one rozpatrzone pozytywnie, a od dnia wymagalności należności upłynęło już 18 - 20 lat. ZUS zajął hipotekę i ściąga ¼ emerytury 5 lat po wygaśnięciu zobowiązań ([...] maja 2007 r.). W załączeniu skarżący przesłał m.in. fragment ustawy z 1989 r., rozporządzenia z 2009 r. oraz uchwał SN, materiały prasowe oraz zawiadomienie o zajęciu hipoteki. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący odniósł się do treści odpowiedzi organu na skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, że ZUS nie skorzystał z prawa do umorzenia samych odsetek, a ponadto wliczając okres zawieszenia biegu przedawnienia do ogólnego okresu przedawnienia – 10 lat, należności skarżącego bowiem przestały istnieć z dniem [...] maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako: "p.p.s.a."). Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia 30 września 2014 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) należności z tytułu składek - pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) - mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość umorzenia należności jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na zobowiązanym obowiązku wobec ZUS również w dłuższej perspektywie czasowej. Sąd nie może nakazać Zakładowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności. Nadto należy mieć na uwadze, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi dokonywać oceny konkretnej sytuacji w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, albowiem zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami. Umarzanie należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Po 403/12). Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek i nie ma żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2269/11). Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o wymieniony przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem), gdzie wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12). Należy stwierdzić, że organ orzekający w sprawie trafnie uznał, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Skarżącemu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w P., a nadto jest właścicielem ½ nieruchomości w T.. ZUS zasadnie przyjął, że brak jest wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. Odrębnej oceny zaś wymaga przyjęte przez organ uzasadnienie niezastosowania w sprawie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu. W art. 28 ust. 3b. została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Należy jednak mieć na uwadze, iż ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, to znaczy że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11). W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów pozwalających na zastosowanie powyższych regulacji. Jak słusznie wskazał organ – skarżący prowadził działalność gospodarczą w 2013 r., ma zatem potencjalną możliwość osiągania dochodu, a tym bardziej zdrowi członkowie jego rodziny. Należy mieć również na uwadze, iż skarżący w piśmie z dnia [...] października 2014 r. sam zadeklarował gotowość spłaty zaległości w [...] ratach i gotowość akceptacji stanowiska ZUS w tej materii w każdej chwili. W przedmiocie przedawnienia wskazać marginalnie należy, iż w tej kwestii wypowiedziały się już sądy powszechne – Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz Sąd Apelacyjny w P. wyrokiem z dnia [...] września 2012 r. Nadto, obecnie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., które zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. z uwagi na złożone odwołanie, a po zakończeniu postępowania sądowego – wznowione postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wskazały organy w decyzjach odmawiających umorzenia należności, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, m. in. z uwagi na posiadanie przez skarżącego nieruchomości, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Zatem to czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy wynika z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić należy, że organ zebrał w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego, dokonana została wszechstronna i wyczerpująca analiza sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej. Tak prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy poddany został ocenie pod kontem przesłanek umorzenia wskazanych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ zasadnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a ustawy, których rozwinięcie zawiera § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ zasadnie stwierdził, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, w której skarżący nie będzie dysponował środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Jeszcze raz podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu zaległych należności ma charakter tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć zaległe należności, nawet w sytuacji, gdy istnieją pozytywne przesłanki do ich umorzenia. Rolą Sądu jest w takich sprawach ocena, czy organ przeprowadził w sposób prawidłowy, rzetelny i wyczerpujący postępowanie dowodowe, którego celem jest ustalenie sytuacji ekonomicznej i rodzinnej skarżącej oraz odniesienie jej do przesłanek umorzenia wynikających ze wskazanych przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organ było prawidłowe i prawidłowo zastosowano również w sprawie przepisy prawa materialnego. W konsekwencji należało uznać, iż zaskarżoną decyzją organ trafnie odmówił umorzenia składek. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.