III SA/Po 467/08

Dnia 10 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś ( spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznań z dnia 09 czerwca 2008 roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Koś /-/ M. Kosewska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 9 czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania orzekł o odmowie zameldowania L. M. na pobyt czasowy deklarowany do dnia 31 grudnia 2013 r. na działce nr [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ul. [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu podano, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie L. M., który podał m. in., że został wymeldowany w trybie postępowania administracyjnego, w związku z czym domaga się zameldowania na pobyt czasowy przy ul. [...], gdzie posiada ogródek działkowy z altaną. Wnioskodawca załączył kserokopię deklaracji członkowskiej Polskiego Związku Działkowców wraz z uchwałą nr [...] z dnia 8 grudnia 2003 r. w sprawie przyjęcia go w poczet członków związku i przydzielenia mu działki nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] i podkreślił, że pod tym adresem umieszczony jest także w spisie wyborców. Organ wskazał, że w dniu 26 lutego 2008 r. L. M. zeznał m. in., że przebywa na działce nr [...] na terenie ogrodu działkowego, gdzie ma zgromadzoną część swoich rzeczy osobistych, a jednocześnie odmówił odpowiedzi na pytanie, od kiedy i ile dni w tygodniu przebywa na tej działce. Komisariat Policji pismem z dnia 6 marca 2008 r. poinformował, że L M. sporadycznie przebywa na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], przez sąsiadów jest widywany dwa razy w miesiącu. Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w pismach z dnia 12 marca 2008 r. i 3 czerwca 2008 r. podał m. in., że teren ogrodu działkowego nie jest terenem zabudowanym, ani przeznaczonym pod zabudowę w zatwierdzonym studium zagospodarowania przestrzennego i na terenie tym nie można zamieszkiwać, a Okręgowy Zarząd PZD nie występował i nie będzie występować o nadanie numeru porządkowego dla ROD [...]. Pismem z dnia 5 maja 2008 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu poinformował, że dla nieruchomości stanowiącej teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] nie został ustalony numer porządkowy, a użytkownik tego terenu – Okręgowy Zarząd PZD nie wystąpił o jego nadanie. Organ I instancji stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że L. M. przebywa na działce nr [...] na terenie ROD [...]. Ten element sprawy nie był jednak bliżej ustalany, gdyż wobec braku nadania numeru porządkowego dla terenu ROD [...], nawet okoliczność przebywania L. M. z zamiarem pobytu czasowego na terenie tego ogrodu działkowego nie byłaby wystarczająca dla jego zameldowania, a stąd jej ustalanie byłoby działaniem zbędnym i przedłużającym postępowanie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał, że zameldowanie osoby przebywającej na terenie ogródków działkowych w sposób stały lub czasowy jest zgodne z prawem. Zgodnie jednak z art. 9 b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem, a dla wskazania adresu danej nieruchomości dla celów ewidencyjnych niezbędne jest ustalenie, w jakiej miejscowości położona jest ta nieruchomość, przy jakiej ulicy oraz jakim numerem porządkowym jest oznaczona. W związku z powyższym organ stwierdził, iż przeszkodą do zameldowania L. M. na pobyt czasowy na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ul. [...] w Poznaniu jest brak oznaczenia tej nieruchomości numerem porządkowym, a istniejący numer geodezyjny nie jest wystarczający do zameldowania. Od powyższej decyzji odwołał się L. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zameldowanie go na działce nr [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] przy ul. [...] w Poznaniu. Skarżący podał, że wobec wymeldowania go z mieszkania pod adresem [...], [...] Poznań, gdzie koncentrują się wszystkie jego najważniejsze sprawy życiowe i majątkowe, domaga się zameldowania na działce na terenie ogrodu działkowego, gdyż brak zameldowania ogranicza go w prawach obywatelskich. Ponadto zdaniem skarżącego poprawne określenie adresu Rodzinnego Ogrodu Działkowego jest obowiązkiem Prezydenta Miasta. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2008 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zameldowania na pobyt czasowy, gdyż skarżący nie mieszka w spornym lokalu, a ponadto dla terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego nie nadano numeru porządkowego. Opierając się na materiale zgromadzonym przez organ I instancji, a w szczególności wyjaśnieniach skarżącego i informacji Policji, stwierdził, że altana na działce nie stanowi centrum życiowego skarżącego, gdyż przebywa w niej jedynie 2 razy w miesiącu, a fakt posiadania tam części swoich rzeczy osobistych nie świadczy o zamieszkiwaniu. Natomiast skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o jego pobycie w altanie na działce, nie ustosunkował się do treści pisma Policji, a więc można przyjąć że potwierdził te informacje, a ponadto odmówił odpowiedzi na pytania, które miały na celu ustalenie jego pobytu w tym miejscu. Organ odwoławczy stwierdził także, iż brak numeru porządkowego dla terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego również jest przeszkodą do zameldowania, przyznając jednocześnie, że brak nadania numeru porządkowego dla tego terenu winien skłonić Prezydenta Miasta Poznania do podjęcia kroków zmierzających do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego. W skardze na powyższą decyzję L. M. podtrzymał twierdzenia odwołania, podkreślając że poza mieszkaniem przy ul. [...] w Poznaniu nie posiada innego miejsca zamieszkania aniżeli wskazana altana na terenie ogrodu działkowego i w tych miejscach koncentrują się podstawowe sprawy życiowe skarżącego, a brak adresu dla Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] jest zaniedbaniem Prezydenta Miasta. Dodał także, iż decyzją z dnia 31 stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Poznania oświadczył, że skarżący zamieszkuje stale w Poznaniu przy [...], przyznając mu prawo wyborcze. Ponadto wniósł o uwzględnienie zeznań B. L. – M. w sprawie [...] dotyczącej wymeldowania go z mieszkania przy ul. [...] w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wskazując, że w zeznaniach B. L. – M. w sprawie dotyczącej wymeldowania z lokalu przy ul. [...] nie ma wzmianki o przebywaniu skarżącego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. Na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. skarżący, podtrzymując stanowisko przedstawione w skardze, podkreślił, że jego wyłącznym miejscem zamieszkania jest altana na terenie ogrodu działkowego oraz złożył odpis decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 31 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wpisania skarżącego do rejestru wyborców jako stale zamieszkałego w Poznaniu przy ul. [...]. Natomiast M. Z. - Prezes Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w Poznaniu jako uczestnika postępowania oświadczył, że sprzeciwia się zameldowaniu skarżącego na działce nr [...], gdyż pozostawałoby ono w sprzeczności ze statutem Polskiego Związku Działkowców oraz ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych. Ponadto wskazał, iż oznaczenie [...] jest oznaczeniem geodezyjnym działki, zaś nadanie numeru porządkowego jest utrudnione z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego i dokładnych pomiarów geodezyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. W myśl art. 7 ust. 1 powołanej ustawy pobyt czasowy w danym lokalu oznacza przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Natomiast zgodnie z art. 9b powyższej ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem (ust. 1), przy czym adres określa się przez podanie: nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego – w gminach, które uzyskały status miasta (ust. 2 pkt 1), a w innych gminach – nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice (ust. 2 pkt 2). Postępowanie wyjaśniające dla dokonania powyższych ustaleń winno być przeprowadzone przez organ administracyjny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Nie posiada jednak w tym względzie całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej. Stąd organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z art. 77 § 1 kpa. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Sąd w niniejszym składzie co do zasady podziela stanowisko organów administracyjnych znajdujące potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że zameldowanie na działce w ogrodzie działkowym jest zgodne z prawem. Konieczność dokonania zameldowania nie jest bowiem uzależniona od charakteru lokalu zamieszkiwanego przez określone osoby. Obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Należy podkreślić, iż ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Nie jest także rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności, dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania (vide wyrok NSA z dnia 19.06.2002 r., II SA/Łd 1963/00, OSP 2003/5/69). Nieuprawnione jest także stanowisko, że zameldowanie może nastąpić tylko w budynku lub lokalu mieszkalnym przeznaczonym na cele mieszkaniowe. Wykorzystywanie altany działkowej do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wbrew przeznaczeniu działki rekreacyjnej określonemu w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) nie wpływa na obowiązek organu meldunkowego rejestracji danej osoby w miejscu faktycznego pobytu. O zameldowaniu lub odmowie zameldowania, w razie wątpliwości, muszą decydować przesłanki wywodzone z przepisów ustawy o ewidencji ludności. Natomiast dopuszczalność wykorzystania altany działkowej na pobyt stały lub czasowy może stanowić przedmiot oceny innych organów w odrębnych postępowaniach. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w oparciu o który zostało wydane również zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jest niewystarczający do zbadania przesłanek zameldowania skarżącego na pobyt czasowy w altanie na działce na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w Poznaniu, a w szczególności okoliczności faktycznego przebywania skarżącego w tym miejscu bez zamiaru zamieszkiwania w tym miejscu na stałe. Należy zwrócić uwagę, że skoro skarżący został wymeldowany z lokalu przy ul. [...] w Poznaniu, który wskazywał jako miejsce swojego stałego pobytu, to nie można wykluczyć, że jego aktywność życiowa czasowo może się koncentrować w altanie na działce Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Okoliczność tę zdaje się natomiast potwierdzać powoływana przez skarżącego już we wniosku o zameldowanie decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 31 stycznia 2008 r. o wpisaniu skarżącego do rejestru wyborców jako stale zamieszkałego w Poznaniu przy ul. [...] (zob. k. 41 akt sąd.). Stąd kwestia faktycznego zamieszkiwania skarżącego w tym miejscu winna być dokładnie zbadana przez organy administracji stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa, a poczynione ustalenia w tym zakresie i ich ocena winny znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji (art. 107 § 3 kpa). Tymczasem w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się jedynie lakoniczna notatka Policji (k. 10 akt adm.), w której stwierdzono że skarżący sporadycznie przebywa w tym miejscu, jest widywany przez sąsiadów 2 razy miesiącu, przy czym nie wskazano, od kogo konkretnie (imiona i nazwiska, adresy) pochodzą te informacje, co umożliwiłoby ewentualne przesłuchanie tych osób w charakterze świadków w postępowaniu administracyjnym. Natomiast Prezes Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w Poznaniu wezwany do wskazania, czy skarżący zamieszkuje w altanie na terenie działki Rodzinnego Ogrodu Działkowego nie udzielił odpowiedzi w tej kwestii, wskazując jedynie, że działki ROD nie służą celom mieszkaniowym (k. 29 akt adm.). Tymczasem w sprawie istotne są faktyczne ustalenia w kwestii przebywania (zamieszkiwania) w altanie działkowej, a nie dopuszczalność wykorzystania altany działkowej na cele mieszkaniowe, wobec czego należało ponowić wezwanie w tym przedmiocie, ewentualnie wezwać Prezesa Rodzinnego Ogrodu Działkowego do złożenia zeznań w charakterze świadka. Ponadto należało rozważyć możliwość przesłuchania innych osób w charakterze świadków, w szczególności sąsiadów skarżącego, a także przeprowadzić oględziny miejsca – altany działkowej, celem dokonania powyższych ustaleń. Organ powinien się także odnieść do decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 31 stycznia 2008 r. o wpisaniu skarżącego do rejestru wyborców jako stale zamieszkałego w Poznaniu przy ul. [...]. Wymaga przy tym podkreślenia, że sam organ I instancji stwierdził w wydanej decyzji, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że L. M. przebywa na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], co nie jest równoznaczne z wykluczeniem tej okoliczności i co tym samym wskazuje na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dla jednoznacznego ustalenia istotnej w sprawie przesłanki "przebywania" (nieprzebywania), niezależnie od tego, że dla przedmiotowego terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego nie nadano numeru porządkowego. Brak numeru porządkowego nie powinien bowiem stanowić o odmowie zameldowania, lecz winien skłonić organ administracji do przedsięwzięcia kroków zmierzających do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nadania takiego numeru. Powyższe uchybienia organu I instancji nie zostały "naprawione" przez organ odwoławczy, który oparł swoje stwierdzenie dotyczące niezamieszkiwania skarżącego na terenie altany działkowej na materiale dowodowym, który nie był wystarczający do poczynienia jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Jednocześnie organ odwoławczy pominął także możliwość uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co rodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji przeprowadzi postępowanie, stosując się do powyższych wskazań. W szczególności podejmie wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie przebywa na terenie altany działkowej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W przypadku zaś pozytywnego ustalenia w tej kwestii, organ winien także podjąć kroki w celu ustalenia rzeczywistego adresu dla nieruchomości, na której położona jest altana zamieszkiwana przez skarżącego. W tym celu w razie potrzeby winien doprowadzić do wszczęcia stosownego postępowania w przedmiocie nadania numeru porządkowego przez właściwy organ, a w związku z tym rozważyć także konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 powyższej ustawy. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Koś /-/ M. Kosewska K.P.d