III SA/Po 47/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. P. i K. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2025 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 maja 2025 r. (znak: [...]), który ustalił M. J. i L. B. (właścicielkom nieruchomości) opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy (o powierzchni zabudowy 28,92 m2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] przy Placu [...] (dz. nr [...]). Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 29 września 2016 r. PINB w [...] przeprowadził kontrolę na nieruchomości w [...] przy Placu [...], podczas której ustalono, że H. J. w roku 2006 wykonała dobudówkę do budynku mieszkalnego. Organy nadzoru budowlanego wszczęły w dniu 4 listopada 2016 r. postępowanie legalizacyjne względem tego obiektu. W toku postępowania rzeczony obiekt różnie kwalifikowano i wydawano szereg postanowień zmierzających do jego legalizacji, które były uchylane przez organ administracyjny, a także stały się przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 919/22 z dnia 5 kwietnia 2022 r. Ostatecznie ustalono, że inwestorka dopuściła się samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą z WC. Ustalono w toku postępowania, że w wyniku wykonanych robót budowlanych istniejący budynek jednorodzinny został powiększony o ww. pomieszczenia. Zwiększeniu o 28,92 m2 uległa powierzchnia zabudowy, a jego długość zwiększono o 6,70 m. Rozbudowę wykonano w 2006 r. W czasie wykonania rozbudowy współwłaścicielami ww. nieruchomości byli H. J. oraz W. J., oboje zmarli. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt [...] spadek po W. J. nabyły: H. J., L. B., M. J.. Spadek po H. J. nabyły L. B. oraz M. J.. Rozbudowa budynku graniczy z działką nr [...], której współwłaścicielami są Gmina [...], R. W., S.W., J. C., E. B.. Rozbudowa zlokalizowana jest w odległości około 2 m od granicy z działką nr [...], której współwłaścicielami są K. P. oraz K. P.. Inwestor przedłożyła decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 stycznia 2018 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą z WC w granicy z działką nr [...], na dz. nr [...] ark. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 05 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 919/22 oddalił skargę na postanowienie WWINB z dnia 04 listopada 2022 r. (znak [...]) uchylające postanowienie PINB z dnia 27 września 2022 r., którym nakazał Pani L. B. i Pani M. J. przedłożyć dokumenty dot. przydomowego ganku funkcji gospodarczej w [...] na działce nr [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB w dniu 27 lipca 2023 r. przeprowadził kontrolę w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część gospodarczą z WC, w [...] na działce nr [...] i ustalił, że rozbudowa zrealizowana została przez matkę M. J. i L. B. w 2006 r. PINB ponownie zmierzył rozbudowę (wymiary obiektu wynoszą 4,85 m x 6,7 m) i sporządził szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do protokołu. PINB postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r. zawiadomił o zmianie zakresu postępowania i wskazał, że przedmiotem postępowania jest rozbudowa (o pow. zabudowy 28,92 m˛) budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 30 października 2023 r. (znak [...]) PINB w [...] nałożył na L. B. i M. J. obowiązek dostarczenia do siedziby organu do dnia 31 stycznia 2024 r.: - decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...]; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w terminie do 31 stycznia 2024 r. PINB w dniu 09 maja 2024 r. wydał decyzję, którą nakazał Pani L. B. i Pani M. J. rozbiórkę rozbudowy (o pow. zabudowy 28,92 m˛) budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego działce nr [...] w [...]. Pani M. J. i Pani L. B. - w nawiązaniu do pisma PINB z dnia 25 sierpnia 2023 r. i własnego wniosku z dnia 18 stycznia 2024 r. - przedłożyły cztery egzemplarze projektu budowalnego oraz dwie kopie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 stycznia 2018 r., nr [...] Na skutek wniesionego odwołania od decyzji PINB z 9 maja 2024 r. WWINB decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. (znak [...]) uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 14 lutego 2025 r. PINB postanowienie (znak [...]) nakazał Pani L. B. i Pani M. J. przedstawić do dnia 04 kwietnia 2025 r. uzupełniony projekt budowlany. Ostatecznie w dniu 4 kwietnia 2025 r. zostało przekazanych pięć egzemplarzy uzupełnionego projektu budowlanego. Oświadczyły, że jako współwłaścicielki posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 15 maja 2025 r. PINB na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) postanowieniem (znak [...]) ustalił L. B. i M. J. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej rozbudowy (o powierzchni zabudowy 28,92 m2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji wskazywał na przebieg postępowania w sprawie. Odniósł się do pism składanych przez K. i K. P. z dnia 15 kwietnia 2025 r. dotyczącego odprowadzania wód. Organ poinformował, że aby spełnić wymóg wynikający z § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) wystarczające jest odprowadzanie wody na własny nieutwardzony teren. Nie ma jednoczesnego wymogu tworzenia dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Odnosząc się do kwestii granic wskazał, że organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę opiera się na urzędowej dokumentacji i nie ma uprawnień, aby wiarygodność tych dokumentów kwestionować. Podobnie organy nadzoru budowlanego nie mogą badać prawdziwości zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jeżeli strona ma przekonanie o tym, że inny jest przebieg granicy z działką sąsiednią winna to ustalić w drodze stosownego postępowania. Natomiast jeżeli uważa, że przebieg granicy w dokumentacji geodezyjnej jest bezsporny, lecz dokumentacja projektowa budynku została sfałszowana winna o tym powiadomić organy ścigania. Natomiast w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy organ zaznaczył, że decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, gdyż nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Stanowi ona szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami można na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje, więc żadnych praw do gruntu, nie przesądza o jego ostatecznym ani bieżącym przeznaczeniu. Dalej organ przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie tj. art. 49, art. 59g, art. 59f Prawa budowlanego. Organ wskazał, że skoro rozbudowie podlega budynek mieszkalny jednorodzinny, to zgodnie ze ustawowa zasada obliczania opłaty legalizacyjnej winna ona wynosić [...] zł. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB z dnia 15 maja 2025 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej wniosły M. J. i L. B.. W uzasadnieniu wskazały, że nie zgadzają się z kwotą ustaloną w decyzji. Ich zdaniem wartość nałożonej kary jest niewspółmiernie wysoka co do wartości dobudówki o powierzchni 28,92 m2. Nadmieniły, że to nie one są bezpośrednio odpowiedzialne za jej wykonanie – nieruchomość otrzymały w spadku. Wskazały, że dobudówka została wykonana z uwagi na konieczność zapewnienia ich matce dostępu do toalety. Żalące się wskazywały, że przez całe postępowanie sporny był charakter obiektu, a więc nie ustalono jednoznacznie czy wymagane było zgłoszenie czy uzyskanie pozwolenia na budowę tego obiektu. Ich zdaniem w tym przypadku konieczne było jedynie dokonanie zgłoszenia, a oplata powinna być z tego powodu niższa. Zażalenie na postanowienie PINB z 15 maja 2025 r. wnieśli również K. P. i K. P.. Wskazali, że nie zgadzają się z interpretacją organu, że § 28 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wystarczające jest odprowadzanie wody na własny nieutwardzony teren. Ich zdaniem woda z działki sąsiedniej nadal będzie spływała na ich działkę powodując jej lokalne zalewanie i naruszanie ich prawa do korzystania z nieruchomości. Wskazali, że działka na terenie której znajduje się legalizowany jest praktycznie w całości utwardzona i nie można na niej odprowadzać wody. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 30 lipca 2025 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia rozbudowy, co powoduje, że w tej kwestii należy odnieść się do rozważań sądów administracyjnych, które podjęły się wyjaśnienia, jakiego rodzaju roboty budowlane odpowiadać będą pojęciu rozbudowy budynku. W niniejszej sprawie dokonano rozbudowy budynku. Nie budzi wątpliwości zdaniem organu, że pozwolenia przed wykonaniem robót inwestor nie uzyskał. Dalej organ wskazał na przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie argumentował, że zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. WWINB zauważył, że organ I instancji przed wydaniem przedmiotowej decyzji rozważył, czy w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia procesu legalizacji budowy. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia PINB o ustaleniu M. J. i L. B. opłaty legalizacyjnej organ wyjaśnił, że jej ustalenie jest ustawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego po przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych. Następnie wskazano, że skutkiem wykonania przez inwestorki obowiązków nałożonych postanowieniem z 14 lutego 2025 r. (znak [...]) i sprawdzenia ich prawidłowości przez PINB jest wydanie zaskarżonego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Organ wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu M. J. i L. B. organ zwrócił uwagę na fakt, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawa odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej. Możliwe jednak jest złożenie wniosku "o umorzenie, częściowe umorzenie opłaty lub ewentualne rozłożenie opłaty na raty" nałożonej opłaty legalizacyjnej, które powoduje zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego z mocy ustawy (art. 49c ust. 2 prawa budowlanego). Stosowny wniosek winien być złożony do Wojewody [...], który jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. Odnosząc się do treści zażalenia K. i K. P. organ stwierdził, że aby spełnić wymóg wynikający z § 28 ust 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. U. z 2019 r. poz. 1065) wystarczające jest odprowadzanie wody na własny nieutwardzony teren. Nie ma jednoczesnego wymogu tworzenia dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. K. P. i K. P. zaskarżyli postanowienie WWINB z 30 lipca 2025 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o: 1. Uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB z dnia 30 lipca 2025 r., 2. Nakazanie organowi I instancji ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem niezgodności infrastruktury na działce sąsiada z przepisami prawa budowlanego i orzecznictwem sądów administracyjnych, 3. Przeprowadzenie kontroli sposobu zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...]. 4. Nałożenie stosownych sankcji lub nakazów administracyjnych na właścicieli działki nr [...], w szczególności zmiany infrastruktury uniemożliwiającej dalsze zalewanie mojej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżone postanowienie WWINB, utrzymuje w mocy postanowienie PINB, w sposób nieuzasadniony akceptuje stan, w którym wody opadowe z utwardzonej i zabudowanej działki sąsiadów nr [...], położonej przy PI. [...], są odprowadzane bezpośrednio na teren działki nr [...], przy PI. [...]. WWINB jak i organ I instancji powołują się na orzecznictwo, że wystarczającym jest odprowadzenie wody na własny nie utwardzony teren. Skarżący zaznaczyli, że działka nr [...] ma teren utwardzony, wiec orzecznictwo nie odnosi się tego, że dochodzi do zalewania ich nieruchomości wodami opadowymi, podmywania podmurówki ogrodzenia, pogorszenia warunków użytkowania dziatki, w tym zalegania wody w piwnicy budynku. Podkreślili, że odprowadzenie wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela stanowi naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 11 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również art. 144 kodeksu cywilnego, który zakazuje immisji bezpośrednich. Dodatkowo wskazali, że teren działki sąsiada został utwardzony, co nie zostało uwzględnione przez organ w uzasadnieniu, mimo że wpływa to znacząco na sposób spływu wód opadowych. Informowaliśmy o tym fakcie organ I instancji PINB, że ani projektant nie uwzględnił tego faktu w projekcie, ani PINB nie przeprowadził kontroli działki nr [...] chociaż o to wnosili w piśmie, że zasadnym byłoby przeprowadzenie kontroli przed wydaniem postanowienia. Wbrew uzasadnieniu organów, stan ten jest sprzeczny z orzecznictwem sądów administracyjnych, ponieważ odprowadzanie wód opadowych z działki na grunt sąsiada - nawet pośrednie - wymaga zachowania odpowiednich standardów i zgód. Do skargi skarżący dołączyli mapę zasadniczą wskazującą na przebieg granic między działkami nr [...] i [...] w [...] oraz zdjęcia spornej rozbudowy i otaczającego ją utwardzenia podwórza. L. B. i M. J. w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2025 r. wskazały, że sprawa odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Pomimo to wskazały, że na terenie działki nr [...] utwardzone jest tylko dojście do budynków gospodarczych oraz opaska przed budynkiem. Na działce znajdują się powierzchnie zieleni ozdobnej. Inwestorki zaznaczyły, że podwórze nie posiada geodezyjnie wytyczonej granicy. Pierwotnie działki nr [...] i nr [...] stanowiły jedna własność, a istniejący obecnie między nimi mur zbudowano w latach 60-tych. Granica między tymi działkami ma charakter granicy ewidencyjnej. Większość wody ma swoje ujście poprzez bramę. Inwestorki zaznaczyły również, że w Sądzie Rejonowym w [...] została zwarta i podpisana przez obie strony ugoda sądowa na odprowadzanie wód opadowych i ewentualnie ona powinna zostać wykonana. W piśmie z dnia 4 lutego 2026 r. skarżący wskazali, że brak informacji o znakach granicznych nie oznacza braku ustalonej granicy pomiędzy działkami, lecz jedynie brak danych dotyczących jej fizycznej stabilizacji. Pomimo to - zdaniem skarżących - pozostaje to bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Natomiast odnośnie ugody sądowej z dnia 27 sierpnia 2018 r. wskazali, że ugoda ta nie dotyczyła konkretnego, istniejącego budynku mieszkalnego, obejmowała konkretne odwodnienie (wody opadowe z tamtej bryły budynku), była kompromisem wyjątkowym, a nie "blankietową zgodą na przyszłość". Zdaniem skarżących ugoda nie rozszerza się automatycznie na dobudowaną przybudówkę i nie może pogarszać sytuacji naszej nieruchomości. W piśmie z dnia 16 lutego 2026 r. inwestorki ponownie podkreśliły, że sprawa odprowadzania wód opadowych nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Dalej opisywała jak odprowadzana jest woda opadowa z działek. Zdaniem inwestorek projekt przedstawiony w sprawie jest kompletny i zgodny z przepisami prawa. Wskazały, że skarżąca K. P. nęka je od 2016 r. Odnośnie ugody podkreślały, że ich zdaniem obowiązuje ona również w sprawie niniejszej dobudówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany poglądem wyrażonym przez WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 05 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 919/22. W wyroku tym Sąd wskazał, że słuszne okazały się wątpliwości WWINB co do kwalifikacji robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że inwestorka rozbudowała budynek mieszkalny jednorodzinny o dodatkowe pomieszczenia - toaletę, pomieszczenie gospodarcze i korytarz, do rozbudowanej części doprowadzone zostały media. Rozbudowana część została wykonana z pustaków siporex, ma drewniany dach i została ocieplona, samowola budowlana nie dotyczyła przydomowego ganku w powszechnym tego określenia znaczeniu. Z dokumentów składanych w toku postępowania przez inwestorkę również wynika, że inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczą z WC. W przypadku uznania, iż doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, postępowanie legalizacyjne prowadzone winno być na podstawie art. 48 Prawa budowanego, gdyż tego rodzaju roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W toku ponownego postępowania organ nadzoru I instancji ustalił, że prowadzone roboty miały charakter rozbudowy budynku mieszkalnego o część gospodarczą z WC, co ostatecznie nie było kwestionowane przez strony postępowania, w tym same odwołujące się. Skutkiem powyższego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej jako: "P.b." lub "Prawo budowlane") organy prowadząc postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego wydały zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, bowiem tego rodzaju roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 19 września 2020 roku na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471) dokonano nowelizacji ustawy Prawo budowlane, jednakże na mocy jej art. 25 w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji P.b., bowiem postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżone postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie narusza bowiem prawa materialnego, a także w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego postanowienia lub poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak tego domagali się skarżący. Podkreślić zatem należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie opłaty legalizacyjnej dla rozbudowy (o powierzchni 28,92 m2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] przy Placu [...] (dz. nr [...]), jako kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego. Z jednoznacznych już na tym etapie ustaleń, wynika, iż H. J. (inwestor przedmiotowych robót budowlanych) w roku 2006 dokonała samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 6,7 m x 4,85 m. Był to obiekt z pustaków siporex, ocieplony styropianem, dach konstrukcji drewnianej, kryty papą, w obiekcie znajduje się pomieszczenie wc, pomieszczenie gospodarcze oraz korytarz prowadzący z budynku głównego na zaplecze, trwale z gruntem zwiany. Obiekt wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną i wentylację grawitacyjną. Zasadnie zatem ostatecznie organy uznały, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Postępowanie legalizacyjne prowadzone winno być na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, organ powinien podjąć próbę legalizacji budowy. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego procedurę taką otwiera wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Następnie, stosownie do treści art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany i pozwolenie na wznowienie robót lub o zatwierdza projekt budowlany, jeżeli budowa została zakończona. Powyższe unormowania wskazują, iż postępowanie legalizacyjne samowoli budowlanej składa się z kilku etapów. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ ten wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Obecnie (od 19 września 2020 r.) z uwagi na brzmienie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, postanowienie takie wydaje się również względem zakończonych robót budowlanych. Jednakże w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie wskazywano, że wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2, co do zasady, wydaje się uzasadnione, jeżeli roboty te trwają, ciągle są prowadzone, czyli budowa nie została zakończona. Następnie organ zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, co w niniejszej sprawie nastąpiło postanowieniem z dnia 30 października 2023 r. i zostało wykonane przez inwestorki przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2024 r. Złożyły także decyzję Burmistrza Gminy [...] z 24 stycznia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r. PINB wydał w sprawie postanowienie o przedstawieniu uzupełnionego projektu budowlanego, a inwestorki uzupełniły go w dniu 4 kwietnia 2025 r. Organ nadzoru budowlanego mógł przystąpić do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Przepisy art. 49 stanowią dalszy ciąg procedury legalizacyjnej (nielegalnej budowy), rozpoczętej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Kontynuacja tej procedury jest możliwa, jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie przedłoży organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. W przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości, organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, co nie jest ostatnim etapem postępowania legalizacyjnego. Przed ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego powinien zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą przedstawił inwestor. Projekt budowlany bada się pod względem jego kompletności, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz tego, czy został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 49). Organy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia rozważyły, czy w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia procesu legalizacji budowy, w tym czy projekt budowlany jest kompletny i zgodny z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 stycznia 2018 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest więc incydentalne postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 15 maja 2025 r. ustalił dla M. J. i L. B. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy rozbudowy (o powierzchni zabudowy 28,92 m2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] na działce o numerze ewid. [...], wskazując jako podstawę prawną powołany powyżej art. 49 ust. 1 i 2 p.b., zgodnie z którym przesłanką wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest stwierdzenie braku nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1. Wypada zatem podkreślić, że postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 P.b. Po uprawomocnieniu się takiego postanowienia jedynie od inwestora zależy, czy uiści powyższą opłatę i zyska możliwość uzyskania decyzji o legalizacji, czy też opłaty nie uiści, co będzie obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. Jednakże nawet w przypadku uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji legalizacyjnej. Uwzględniając, że organy są zobowiązane w toku postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej, do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, nie można jednak tracić z pola widzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu zmierzającym wyłącznie do określenia ciężaru finansowego, jaki inwestor powinien ponieść, aby mogło dojść do legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu dotyczącym tego postanowienia, organy badają kwestię nałożenia opłaty i weryfikują czynniki, które mają wpływ na jej ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w myśl którego w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie opłaty legalizacyjnej można uwzględnić jedynie okoliczności jednoznacznie i z góry warunkujące legalizację, czyli wyłącznie oczywiste kwestie, które przesądzałyby o niedopuszczalności pozytywnego zakończenia postępowania. W niniejszej sprawie organy oceniły, iż nie zachodzą takie oczywiste i nieusuwalne przeszkody prawne, uniemożliwiające wydanie w przyszłości pozytywnej decyzji inwestorowi. Należy jednak podkreślić, że okoliczności te będą dokładnie badane przez organy dopiero przed (ewentualnym) wydaniem decyzji, o której stanowi art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Lublinie z 21 stycznia 2025 r., sygn. II SA/Lu 878/24; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 387/25, dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych jest właściwie jednolite, a zgodnie z nim, jeżeli organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego uznaje, że wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor spełnia, czego wyrazem jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, to wykazanie niezgodności tego ustalenia z przepisami obowiązującego prawa jest możliwe dopiero w drodze wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Na etapie poprzedzającym wydanie tegoż rozstrzygnięcia, tj. w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Strony postępowania legalizacyjnego mają interes prawny (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego) w zaskarżeniu postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, niemniej tenże interes prawny ograniczony jest wyłącznie do podważenia prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie może on natomiast odnosić się do niespełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, ponieważ wykracza to poza przedmiot podejmowanego rozstrzygnięcia, który oparty został na etapowości postępowania legalizacyjnego i kolejności podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć procesowych (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3621/19, CBOSA). W postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej organ nie może rozstrzygać o kwestiach, które wykraczają poza etap, na jakim sprawa się obecnie znajduje. Natomiast zgodność inwestycji realizowanej bez pozwolenia na budowę z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi znajduje swój formalny wyraz w decyzjach kończących całe postępowanie legalizacyjne (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1089/15, CBOSA). W niniejszej sprawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej organy oceniły, iż nie zachodzą takie oczywiste i nieusuwalne przeszkody prawne, uniemożliwiające wydanie w przyszłości pozytywnej decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne. Sąd również nie dopatrzył się takich oczywistych negatywnych okoliczności. Odnosząc się więc do treści skargi złożonej w niniejszej sprawie, a także pism kierowanych do Sądu przez skarżących i inwestorki wskazać należy, że kwestie takie, jak prawidłowość odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] nie jest objęta niniejszym postępowanie. Zagadnienia te będą mogły być wzięte pod uwagę w toku realizacji kolejnego etapu procesu legalizacyjnego, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego, a którego niezbędnym warunkiem jest uprzednie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe Sąd w niniejszej sprawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej kontroluje jedynie badanie jakiego dokonały organy zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b., tj. w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, kompletności projektu budowanego i posiadanych wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowanego przez osobę posiadającą uprawnienia. W tym zakresie Sąd, jak to wskazano powyżej, na etapie postępowania o ustalenie opłaty legalizacyjnej, nie dostrzegł oczywistych okoliczności, które przesądzałyby o niedopuszczalności pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego. Ubocznie, Sąd stwierdza, że dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez skarżących nie dowodzi, że nie ma możliwości odprowadzania wód opadowych z dachu rozbudowy na teren nieutwardzony, skoro z tych zdjęć jednoczenie wynika, że taki nieutwardzony, porośnięty roślinnością, teren znajduje się na działce nr [...] wzdłuż jej granicy z działką nr [...]. Niezasadne okazały się zatem zarzuty skarżących odnoszące się od odprowadzenie wód opadowych. Wysokość opłaty legalizacyjnej została natomiast ustalona zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Odwołując się do przepisu w art. 59f ust 1-6 Prawa budowlanego wskazać należy, że opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)", przy czym "Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł., natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Prawidłowo organy zaliczyły (zgodnie z przedłożonym projektem) przedmiotowy budynek do kategorii I obejmującej "budynki mieszkalne jednorodzinne". Wobec tego współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2, współczynnik wielkości tego typu obiektów budowlanych określono jako 1. W tym przypadku stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu i wynosi ona [...] zł, to iloczyn tej stawki (s) i współczynnika kategorii (k) oraz współczynnika wielkości (k) daje kwotę [...]zł. ([...] zł x 2 x 1 x 50 = [...] zł). Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W niniejszej sprawie organ powiatowy nałożył obowiązki na spadkobierczynie inwestorski ich matki, będące jednocześnie właścicielkami przedmiotowej nieruchomości, co w ocenie WWINB jest zasadne i nie budzi zastrzeżeń. Sąd to stanowisko podziela. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzekł w wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W sprawie orzekał Sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).